政府財(cái)算應(yīng)有更真實(shí)的審批

　　自2011年起，清華大學(xué)《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究》課題組對(duì)中國(guó)地級(jí)以上的市政府財(cái)政透明度進(jìn)行研究，以2010年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為標(biāo)準(zhǔn)，從全國(guó)22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)中選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的3個(gè)地級(jí)以上城市及4個(gè)直轄市為研究樣本。近日出爐的結(jié)果顯示，81個(gè)樣本城市中，僅有7個(gè)城市財(cái)政透明度及格，及格率為8．6％。

　　這份研究報(bào)告以各市2010年決算報(bào)告、2010年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、2011年預(yù)算內(nèi)財(cái)政報(bào)告等公布情況在內(nèi)的8項(xiàng)指標(biāo)衡量財(cái)政透明度。這其中大部分參照國(guó)際貨幣基金組織規(guī)定的國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合了中國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)于理解中國(guó)城市財(cái)政的現(xiàn)實(shí)狀況具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r(jià)值。

　　雖然81個(gè)城市所處的財(cái)政透明程度有所不同，但從總體上來看，它們基本都以預(yù)算透明，決算隱秘，預(yù)算外不公布為表現(xiàn)。也就是說，拉開城市間透明度差距的，主要集中在預(yù)算公開程度的比較上。

　　應(yīng)當(dāng)說，財(cái)政是政府運(yùn)作的基礎(chǔ)，公共財(cái)政來自納稅，政府怎么花錢是最緊要的事。政府財(cái)政問題，處于現(xiàn)代政治議題的核心地帶；歷史地看，人類政治形態(tài)的演進(jìn)，無(wú)不以財(cái)政問題為肯綮或肇因。

　　近年來，以政府信息公開條例為帶動(dòng)，一定程度上推進(jìn)了各級(jí)政府的預(yù)算公開，但客觀而言，它離民眾的普遍期待，離財(cái)政公開的應(yīng)然狀態(tài)都有著很大的差距。

　　人民依法通過一定的程序和方式，行使對(duì)國(guó)家重大財(cái)政事項(xiàng)的決定權(quán)，落實(shí)到實(shí)踐層面，通常體現(xiàn)于法律確立規(guī)范或經(jīng)代議機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。全國(guó)或地方人大的一個(gè)重要職能，就是對(duì)各級(jí)政府預(yù)算、決算的審批。決算隱秘、預(yù)算外不公布，城市財(cái)政存在的這些普遍問題，很容易讓人發(fā)問：當(dāng)初這些財(cái)算報(bào)告是怎么被人大審查并“放行”的？

　　可以看到，在許多國(guó)家，財(cái)政議題通常是議會(huì)討論的主軸，就該不該作某項(xiàng)支出、支出多少、支出去向、受益主體、預(yù)期效果等問題，都不可避免地陷入唇槍舌劍，伴隨著驚心動(dòng)魄。反觀國(guó)內(nèi)人大財(cái)政審議過程，政府財(cái)算被批準(zhǔn)顯得比較順利，有時(shí)甚至就是“走過場(chǎng)”。

　　對(duì)人大充分發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用的要求，近幾年不斷地被提及。雖然人大具有審批預(yù)算草案的權(quán)力，可是這項(xiàng)權(quán)力更多的是就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，至于人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)則沒有明確規(guī)定。它意味著，批準(zhǔn)之外的其他決定都可能陷入“無(wú)所因循”的窘境，這恐怕也是各級(jí)人大鮮有否決預(yù)算案例的原因之一。

　　另一方面，從預(yù)算法定來看，無(wú)論是國(guó)家還是地方的很多重大財(cái)政事項(xiàng)，其實(shí)都未有納入到預(yù)算軌道。一如清華大學(xué)報(bào)告結(jié)果所呈現(xiàn)的，很多問題被“預(yù)算外化”，已經(jīng)遠(yuǎn)不為預(yù)算公開程度所現(xiàn)。

　　城市財(cái)政透明度的研究調(diào)查，揭示的不是一般意義上的公開透明不足問題，政府財(cái)政問題實(shí)際上是一個(gè)重大的政治問題，理應(yīng)成為改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)內(nèi)容。