三、第二次金融改革
“二次金改”的計劃由“行政院經(jīng)濟建設(shè)委員會”于2004年上半年提出，9月20日的“服務(wù)業(yè)發(fā)展會議”中制定方案并開始實施。10月20日，陳水扁在主持完“經(jīng)濟顧問小組會議”之后宣布“二次金改”計劃的目標(biāo)轉(zhuǎn)向擴大金融控股公司規(guī)模及公股銀行減半�！岸谓鸶摹笔且浴芭d利”為口號，重點目標(biāo)是擴大金控規(guī)模（大型化）、提升國際競爭力（國際化）、建構(gòu)與國際接軌的金融環(huán)境（自由化）。具體目標(biāo)有四：提升3家金融控股公司市場占有率超過10%、公股銀行減半為6家、金融控股公司減半為7家、至少一家金融控股公司到海外掛牌或引進外資。其中，前兩項限期2005年底前完成，后兩項限期2006年底前完成。
“二次金改”要求“限時限量完成金融機構(gòu)整并”，然而實現(xiàn)進展不順，并最終以失敗告終。臺灣當(dāng)局將公營銀行股票賣給民營金融機構(gòu)的做法，引發(fā)島內(nèi)各界對民進黨當(dāng)局向特定財團輸送利益、賤賣公產(chǎn)的疑慮，民營臺灣金融機構(gòu)展開激烈爭奪，金融類股票的股價大幅波動，5000多銀行員工失業(yè)，走上街頭強烈抗議，改革陷入停頓。
“二次金改”中第一次出售公股是2005年由民營的臺新金融控股（臺新金）購并公營的彰化商業(yè)銀行（彰銀）。臺新金融控股是臺灣本土性大型企業(yè)集團新光集團的下屬公司，該金融控股公司下屬企業(yè)包括臺新國際商業(yè)銀行、臺證綜合證券公司與臺新票券金融公司等。2002年，臺新金融控股公司資產(chǎn)總額5557億元新臺幣，營業(yè)收入423億元新臺幣，是臺灣第8大金融控股公司。被并購的彰銀則是臺灣歷史最悠久的銀行之一，創(chuàng)設(shè)于1905年，總資產(chǎn)達1.3萬億元新臺幣，規(guī)模接近臺新金的兩倍半。彰化銀行除在臺有169家分行外，在倫敦、紐約、洛杉磯、新加坡、香港、東京均設(shè)有分行，在大陸昆山也設(shè)有代表處。身為7大行庫的一員，彰銀是第一家掛牌上市的銀行股，卻被臺新金以366億元新臺幣的低價買進。
2005年9月又發(fā)生臺灣中小企業(yè)銀行（臺企銀）流標(biāo)（出售失�。┦录�，同時在這段期間，臺灣金融股指數(shù)連續(xù)下跌，甚至出現(xiàn)外資大賣的情況。更嚴重的是，在標(biāo)售臺企銀的過程中遭到銀行員工的強烈抵制。臺企銀工會宣布大罷工，舉行示威抗議。臺企銀標(biāo)售案引發(fā)臺灣金融史上第一次銀行員工罷工事件，最后更以流標(biāo)收場。
2006年9月下旬，臺灣“財政部”與“金管會”聯(lián)合召開記者會，宣布“二次金改”的若干方案難以在期限內(nèi)完成，并強調(diào)不會為合并而合并，將以各銀行發(fā)展需要及合并綜效為原則，程序上一定要透明，符合商業(yè)慣例，與民營或外資的整并一定在公開競爭機制下進行，并會考慮公司、股東及員工三方權(quán)益，這番表態(tài)等于宣布了“二次金改”的失敗。
“二次金改”的失敗有多方面原因：
首先是政商勾結(jié)和內(nèi)線交易扭曲了改革初衷。執(zhí)政者將“二次金改”作為斂財工具，利用手中權(quán)力將公有財產(chǎn)賤賣給特定財團，再從中收取巨額好處費，改革必然變質(zhì)。事實上，正是由于陳水扁當(dāng)局借改革之機大搞權(quán)錢交易，才使“二次金改”走樣，淪為扁家的洗錢工具，相關(guān)弊案在2008年島內(nèi)政黨輪替后逐漸水落石出，也使“二次金改”失敗的背后原因真相大白。據(jù)臺灣尚未最終完成的檢調(diào)結(jié)果，陳水扁家族在“二次金改”前后貪污款項高達10億元新臺幣。
而民營金融機構(gòu)則在“二次金改”期間屢屢上演對公營銀行的“蛇吞象”的并購或入股戲碼�！岸谓鸶摹币筱y行家數(shù)限期縮減，其直接后果就是特定財團坐大。買下銀行是要相當(dāng)財力才做得到的，因此公股銀行的可能買家，短期間內(nèi)就只有本土大財團以及外資的金融投資大戶。國際金融機構(gòu)由于對各個地區(qū)并不十分熟悉，其在全世界各地的布局都是循序漸進的，不可能在短時間內(nèi)暴起暴落。相對而言，臺灣財團則對本地業(yè)務(wù)熟悉，敢在一兩年之內(nèi)驟然加碼。在這種情勢下，若要公股銀行限期出售，則自然是會落入本土大財團之手。臺主要大財團在“二次金改”期間的資產(chǎn)增長率是其它金融機構(gòu)平均增長率的數(shù)倍即有這方面因素。
其次，“二次金改”政策違反市場規(guī)律�！岸谓鸶摹钡乃悸肥恰跋茸龃笤僮鰪姟�，但通過并購整合提升金融機構(gòu)的體質(zhì)一定要通過市場進行，在行政力量干預(yù)下的以弱并強，或弱弱聯(lián)合，并不能改善金融機構(gòu)體質(zhì)。從臺灣金融機構(gòu)的問題看，銀行規(guī)模小、家數(shù)多，的確不容易走向國際、發(fā)揮效率，但是金融市場上銀行究竟該有幾家、每家究竟是什么規(guī)模、市占率多少，都是市場上競爭的結(jié)果。任何非市場力量的干預(yù)，都將嚴重扭曲市場效率。何況，推動公股銀行家數(shù)減半更不應(yīng)該設(shè)定期限。這樣會影響市場買方的心理，認為可以等到降價求售的機會，公股釋股的價格自然好不起來。行政部門為求在時限內(nèi)達成目標(biāo)，避免政策跳票，往往不計代價及后果執(zhí)行減半及合并政策，因此公股掌控的行庫就成為被出售及減半的標(biāo)的。
最后，改革目標(biāo)未充分考慮國際化因素�！岸谓鸶摹碧岢鲆獎�(chuàng)造“小而美、大而好”的銀行。作為臺灣最大銀行的臺灣銀行，其島內(nèi)市占率也只有9%，全世界僅排名第125，因此臺灣當(dāng)局追求提升島內(nèi)銀行競爭力與規(guī)模的思路并不錯。但金融產(chǎn)業(yè)本身是具有內(nèi)需性的產(chǎn)業(yè)，而臺灣的銀行與金控的獲利仍然來自島內(nèi)，倘若沒有思考臺灣金融業(yè)如何國際化，即使金融業(yè)大型化，仍然是在島內(nèi)廝殺，那么大型化對臺經(jīng)濟發(fā)展的意義并不大。沒有國際化基礎(chǔ)的大型化，一旦金融機構(gòu)本身的公司治理與風(fēng)險管理不當(dāng)，也勢必嚴重影響臺灣經(jīng)濟的穩(wěn)定程度。
2008年臺灣政權(quán)輪替后，臺灣當(dāng)局對“二次金改”重新進行檢討�！柏斦块L”李述德表示，對“二次金改”的交易行為，若是事后司法判決確定有重大瑕疵或違法時，“財政部”當(dāng)然要對違法個案收回股權(quán)。至于如何執(zhí)行收回股權(quán)問題，先等司法機構(gòu)追查出有違法“二次金改”個案后，再處理如何執(zhí)行收回股權(quán)問題。
2009年1月9日，臺灣當(dāng)局公布說明“二次金改檢討報告”，提出“二次金改”的關(guān)鍵，是陳水扁宣示“限時限量完成金融機構(gòu)整并”，但行政部門因配合而急促不周延，扭曲了整并提升競爭力的政策。報告認為，“二次金改”中的公股股權(quán)管理存在4大疑案：一是彰銀辦理私募發(fā)行特別股案；二是兆豐金控2006年度董監(jiān)改選案；三是中華開發(fā)金控2007年度董監(jiān)改選案；四是華南金控2007年度董監(jiān)改選案。有關(guān)金融監(jiān)理的4大疑案，則為：一、中華開發(fā)金控轉(zhuǎn)投資金鼎證券案；二、中信金控插旗轉(zhuǎn)投資兆豐金控案；三、臺新金控轉(zhuǎn)投資彰化銀行之核準(zhǔn)及財務(wù)監(jiān)理案；四、中華開發(fā)金控經(jīng)營權(quán)爭議案。報告也指出3大疑點：第一、彰銀辦理私募發(fā)行特別股招標(biāo)過程；第二、修正金控轉(zhuǎn)投資規(guī)定；第三、公股管理及金融監(jiān)理積極度不足，包括“具公股的金控董監(jiān)改選、公股股權(quán)管理迭遭輿論質(zhì)疑、監(jiān)理法規(guī)修正解釋、財務(wù)結(jié)構(gòu)監(jiān)理”4項。
“二次金改檢討報告”還提出臺灣金融改革的改進方向：
一是秉持“程序正義、實體合法”原則：未來金融機構(gòu)整并時將依據(jù)雙方的資產(chǎn)、凈值、營收情形、員工權(quán)益、董監(jiān)事席次安排等各種因素綜合考慮后決定最終價格，不是只采單項如資產(chǎn)或凈值比較。
二是因事制宜推動整并或釋股：以各銀行的發(fā)展需要，及合并確能提升財務(wù)效能及經(jīng)營綜效為考慮原則，合并并非最終目標(biāo)，而為執(zhí)行選項。
三是強化公股金融機構(gòu)管理：臺灣當(dāng)局通過公股代表監(jiān)督公司經(jīng)營，并配合主管機關(guān)監(jiān)督、管理，以提升公司的經(jīng)營績效。積極加強說明政策執(zhí)行目的及過程，以利社會大眾了解，避免外界質(zhì)疑。
四是強化金融機構(gòu)并購案件審查：“金管會”對于審核金融機構(gòu)并購案件，除考慮并購對金融市場競爭程度、合并前后金融機構(gòu)資本適足性、財務(wù)結(jié)構(gòu)健全性及效益性等因素，金融機構(gòu)必須提供專業(yè)第三人會計師針對評價合理性出具的專業(yè)意見書，以確保并購交易價格能充分反映并購雙方金融機構(gòu)價值，避免產(chǎn)生藉并購程序?qū)嵤┨涂战鹑跈C構(gòu)資產(chǎn)或進行利益輸送的行為。
五是防制不法并購手段：證交所對股市已建立監(jiān)視制度，其內(nèi)容包括公布注意異常交易信息、買賣異常證券商的通知及處置作業(yè)、重大信息查證處理作業(yè)，以及對涉及人為炒作或內(nèi)線交易者進行查核，通過證交所市況報導(dǎo)系統(tǒng)、電話語音查詢系統(tǒng)及新聞媒體公告等信息，均可作為檢調(diào)單位的參考依據(jù)。
六是建構(gòu)公平、公正、透明化的金融并購平臺：“金管會”將檢視近來金融機構(gòu)整并未成功的案例，并將繼續(xù)搜集相關(guān)并購法制，研議修正金控轉(zhuǎn)投資規(guī)定及并購相關(guān)法制規(guī)定，以建構(gòu)與國際接軌的公平、公正、透明化的金融并購法制及完善的并購平臺。
四、第三次金融改革
2008年5月20日臺灣政黨輪替，國民黨在臺重新執(zhí)政。國民黨當(dāng)局對民進黨執(zhí)政時期推動的“二次金改”進行了檢討與反省，認為“二次金改”雖弊端重重，但通過金融機構(gòu)整合擴大金融機構(gòu)規(guī)模以提升競爭力仍是正確的方向，因此準(zhǔn)備以不同于“二次金改”的做法推動“三次金改”。但最后卻高調(diào)提出，低調(diào)處理。
2008年6月27日“行政院副院長”邱正雄首度提出，臺灣當(dāng)局將推動第三次金融改革，以不限時、不限量、不限對象方案，將配合賦稅改革，推動金融機構(gòu)整并，強化銀行競爭力，吸引外商投資。邱正雄說，“三次金改”與“二次金改”理念完全不同，“二次金改”是擴大規(guī)模，真正要付諸實行，市場要跨出去，所謂的市場是以全球為市場，來擴大規(guī)模，不限島內(nèi)。除市場擴大規(guī)模外，將做出金融市場良好控管與內(nèi)部風(fēng)險控管，新產(chǎn)品讓投資人消費者獲得好處，且臺灣當(dāng)局對公營銀行的管理機制與過去不同，是全新的革新方向，不是以前設(shè)限的格局。邱特別強調(diào)，為了區(qū)別以往民進黨當(dāng)局的“二次金改”，未來的金改政策將稱為“第三次金改”，除了不會限制要在一定時間內(nèi)完成，也沒有整并家數(shù)限制，國際金融機構(gòu)也可以參與，并將完全尊重市場機制，還將有完整的配套措施，其中最重要的一環(huán)就是配合“稅賦改革委員會”各項稅改結(jié)論，讓銀行更具競爭力。
8月22日“行政院二次金改檢討專案小組”召開首次會議，邱正雄提出“三次金改”的重點是“亞太金融中心”計劃。該中心具體包括籌資、資產(chǎn)管理和金融服務(wù)三個子中心。“三次金改”將通過“三大主軸、兩大原則”，即以市場整合、金融創(chuàng)新和誠信為主軸，以人才和法治為原則，在尊重市場機制的前提下推動金融機構(gòu)整并�！柏斦俊遍L李述德表示，“三次金改”的目的是為實現(xiàn)公股銀行國際化，包括臺灣金控公司釋出20％，引進國際資本策略聯(lián)盟，或董監(jiān)事為國際人士，提升公股金控競爭力，絕不會重蹈“二次金改”覆轍，絕不是限量限時，也不限對象，不會違反市場機制。李還表示，對兩岸金融松綁政策，也可考慮納入第三次金改。臺灣雖已經(jīng)加入WTO，但因臺灣金融機構(gòu)國際競爭力弱，故有能力向外開拓市場的并不多。相比較而言，大陸算是其中潛力較大且較具競爭力的市場，但因兩岸特殊關(guān)系，致使臺灣金融機構(gòu)進人大陸市場存在許多障礙。為此，打開兩岸金融僵局，也是“三次金改”的重點。
然而， 2008年9月美國雷曼兄弟破產(chǎn)使美國次貸危機擴大之后，國際金融危機的陰影也籠罩臺灣，自10月起，臺灣當(dāng)局開始對“三次金改”持謹慎態(tài)度，不再提及，也可能是只做不說。后來出任臺灣“金管會主委”的陳沖公開反對將籌劃中的金融改革命名為“三次金改”，因為金改自80年代以來一直持續(xù)進行。10月17日“行政院長” 劉兆玄在“立法院”答詢時強調(diào)，當(dāng)局對金融改革的立場就是先清理“二次金改”留下來的問題，在相關(guān)弊端未除之前，不會有“三次金改”。11月10日“行政院副院長”邱正雄接受“工商時報”專訪時也表示，當(dāng)局沒有喊出“三次金改”的名字，只是外界這樣叫起來會覺得是與“二次金改”不同的作法。雖然2009年04月14日蕭萬長受訪時提到臺灣要提升金融業(yè)的國際競爭力，也許要靠“第三次金改”，但臺灣的“第三次金改”迄今仍在無聲中進行。（本文作者朱磊系中國社會科學(xué)院臺灣研究所經(jīng)濟研究室主任 經(jīng)濟學(xué)博士）
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