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十一屆全國人大一次會(huì)議已于15日的第五次全體會(huì)議表決通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。最新一期《瞭望》新聞周刊采訪多位專家后指出，大部制不是簡(jiǎn)單的部委“拼接組合”，而是以轉(zhuǎn)變政府職能為神髓的系統(tǒng)性改革，因此與之相關(guān)的每一項(xiàng)具體改革措施都需要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同發(fā)力。
報(bào)道指出，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)僅是大部制的發(fā)端，制定“三定”(指定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制)規(guī)定、精簡(jiǎn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革，則是這一輪改革中后程的主要內(nèi)容。“三定”規(guī)定一般由中編辦制定，上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。做好部門“三定”是機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作的中心環(huán)節(jié)。
國家行政學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革要通盤考慮，“三定”規(guī)定一開始就要定好，其后要進(jìn)行法制化。由于“三定”規(guī)定本身不是法律或行政法規(guī)，而是國務(wù)院的規(guī)范性文件，因此從長遠(yuǎn)看，要在“三定”規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)部門組織立法，對(duì)各部門的職責(zé)和權(quán)限作出界定。比如2006年11月通過的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》就是第一部規(guī)范政府部門職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制的行政法規(guī)，對(duì)于“政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化”具有實(shí)質(zhì)性意義。
根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和說明，不論是調(diào)整變動(dòng)的部門，還是機(jī)構(gòu)未作調(diào)整的部門，都要通過制定和完善“三定”規(guī)定，具體落實(shí)轉(zhuǎn)變職能的各項(xiàng)要求，理順部門關(guān)系，強(qiáng)化部門責(zé)任，著力解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮等問題。報(bào)道說，專家分析，大部制不是簡(jiǎn)單的部委“拼接組合”，“三定”規(guī)定要集中體現(xiàn)和落實(shí)機(jī)構(gòu)改革方案“轉(zhuǎn)變職能”的神髓，將凸顯兩大特點(diǎn)――
首先，突出改善民生，把加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門作為此次改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。為保持政府四大職能的均衡發(fā)展，公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的擴(kuò)充速度將會(huì)提升。全國政協(xié)委員、中國人事科學(xué)研究院院長吳江表示，要提高政府在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面的能力水平，必然要在機(jī)構(gòu)和編制方面給予必要保障。
其次，大部制后，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，將促使中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)行方式和格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。
改革前的中央部門通常既管決策又管執(zhí)行，既要立法又要執(zhí)法。比如人事部門既要制定公務(wù)員法規(guī)政策，又要負(fù)責(zé)具體實(shí)施，還要管監(jiān)督檢查，缺少相應(yīng)的制約機(jī)制，影響了行政效率和決策的科學(xué)性。這次專門組建公務(wù)員局，就較好地解決了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約又緊密配合的問題。吳江指出，以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡(jiǎn)政。相比之下，此次大部制則側(cè)重通過職能整合，理順關(guān)系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開，這個(gè)目標(biāo)在以往的機(jī)構(gòu)改革中是沒有的。
國家行政學(xué)院教授竹立家也表示，大部制后，中央部門主要發(fā)揮政策制定權(quán)和政策監(jiān)督權(quán)作用，將不再過多直接插手具體執(zhí)行工作，政策的執(zhí)行權(quán)將大規(guī)模下?lián)艿降胤�、專業(yè)部門和社會(huì)組織等。
報(bào)道說，在新改革方案中，可以發(fā)現(xiàn)這一明顯特征。比如規(guī)定國家發(fā)改委將集中精力抓好宏觀調(diào)控，進(jìn)一步減少其微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡(jiǎn)化審核程序，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用。地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報(bào)國務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國家規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。
吳江進(jìn)一步指出，改革后，中央部委更加強(qiáng)調(diào)決策的制定職能，這必然要求有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，這是大部制建立的一個(gè)重要內(nèi)容。隨著大部制的推進(jìn)，特別是“三定”規(guī)定的出臺(tái)，部委內(nèi)部原有的執(zhí)行職能也會(huì)逐步剝離出來。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的專業(yè)性強(qiáng)，管理職能比較單一，便于管理特定領(lǐng)域�！靶≌灰欢ň鸵〉绞裁闯潭�，關(guān)鍵是要合理、科學(xué)、效率”，吳江指出，目前國際上也不再過分強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，比如英國經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的大部制探索，除內(nèi)閣19個(gè)中央機(jī)構(gòu)外，還設(shè)有150多個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。可以說，效能是對(duì)政府更高的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
報(bào)道說，值得注意的是，由于中國人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，推行大部制需要一個(gè)積極探索、循序漸進(jìn)的過程。中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，大部制剛剛邁出第一步，方案必然帶有階段性色彩。在未來，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和大部制的推進(jìn)，肯定會(huì)不斷完善。
另外，中央在對(duì)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的說明中，要求精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在公布的改革方案中，又包括設(shè)立國家能源委員會(huì)這樣一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以及在國家發(fā)改委下組建一個(gè)國家能源局。北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷認(rèn)為，這顯示出中央一方面希望充分發(fā)揮決策層的協(xié)調(diào)效力，另一方面又要嚴(yán)格限制負(fù)責(zé)執(zhí)行的辦事機(jī)構(gòu)，避免機(jī)構(gòu)臃腫、層級(jí)復(fù)雜。
上一輪政府機(jī)構(gòu)改革以來，各地都曾集中清理整頓了一批議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。任進(jìn)向《瞭望》新聞周刊表示，要進(jìn)一步明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等國務(wù)院機(jī)構(gòu)的法律地位。待各種條件成熟后，應(yīng)當(dāng)通過修改《國務(wù)院組織法》《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》或其他手段，對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)現(xiàn)法定化。(楊琳 董瑞豐)
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