新華網(wǎng)北京3月13日電(記者李柯勇、李亞彪、吳晶)中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》論及改革緊迫性時指出:“對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善,濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。”
行政訴訟法,是我國對行政行為實施監(jiān)督的主要法律之一。兩會內(nèi)外多位專家圍繞這項法律分析認為,目前很多行政行為游離于司法審查之外,一些違法行政不能有效制止,百姓合法權(quán)益得不到充分維護。要建設(shè)法治政府,必須盡快改變這一狀況。
支持“民告官”的法律“官本位”依然突出
行政訴訟法1990年實行時曾引起社會強烈反響,因為老百姓終于可以“告官”了,這在我國法治政府建設(shè)史上具有里程碑意義。
“然而在18年后的今天,相對于我國行政理念的轉(zhuǎn)變,這部法律的部分規(guī)定已經(jīng)明顯滯后了,最突出的問題是‘官本位’色彩濃厚。”全國人大代表、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅說。
她舉例說,現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,對行政案件不能調(diào)解,只能裁決“維持”或“撤銷”。也就是說,老百姓不滿意政府的某項行政行為,法院只能判定政府“對”或“錯”,沒有中間途徑可走。而現(xiàn)在廣泛出現(xiàn)的勞動、社保、拆遷、征地、環(huán)保等糾紛,多方利益糾葛,常常不是非黑即白的問題。法院這樣簡單裁判,往往是定了性卻不能根本解決爭議,所謂“官了民不了,案結(jié)事不了”。
全國人大代表、浙江省高級人民法院院長齊奇指出,立法之初作出行政案件不能調(diào)解的規(guī)定,主要考慮是,作為被告的行政機關(guān)代表國家行使職權(quán),其行政行為是就是是,非就是非,沒有商量緩沖余地。初衷是好的,卻對于經(jīng)濟社會的發(fā)展實際估計不足。
浙江之星律師事務(wù)所律師袁裕來的看法是:“調(diào)解是一種讓當事人雙方都實現(xiàn)平等對話的方式,通過調(diào)解,百姓可以獲得與政府平等商議解決問題的機會。而在現(xiàn)行行政訴訟法中,行政機關(guān)仍保持著一種居高臨下的姿態(tài)。”
另一個問題是“行政訴訟不停止執(zhí)行”。呂忠梅代表說:“比如工商局要罰你款,你認為它罰得不對,你可以告它,但罰款你還是得先交。在官、民爭議中,現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定,行政機關(guān)行政行為的效力是優(yōu)先的,這也是以維護行政權(quán)威為出發(fā)點的!
最高人民法院副院長江必新指出,我國推行行政管理體制改革,由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府,行政機關(guān)要強化社會管理和公共治理,其要義是“以人為本”。在傳統(tǒng)法治理念下產(chǎn)生的行政訴訟法,已不適應(yīng)這一要求,如不盡快修訂,將來會成為制約行政管理體制改革的一個瓶頸。
制度缺失使“官官相護”有機可乘
去年末,深圳公交降價一事引起廣泛關(guān)注。深圳物價、交通、財政三部門向公眾承諾自12月1日起執(zhí)行“公交降價”方案,而到了12月1日,部分公交線路票價不降反升。一怒之下,市民李鐵將三部門告上法庭,要求他們對不誠實行為公開道歉。而法院的回應(yīng)是,李鐵的起訴“不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”。
專家分析,根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法,“民告官”只能針對具體的行政行為。李鐵此次起訴涉及的是政府物價調(diào)整文件,并非針對某個乘客,屬于“抽象行政行為”,法院可以不受理。
江必新指出,行政訴訟法對受理范圍規(guī)定得過于狹窄,導(dǎo)致相當一部分行政行為不在行政復(fù)議和行政訴訟范圍內(nèi),使得法律監(jiān)督出現(xiàn)了不少“真空”。
“很多時候,只要當事人一提出打官司,有的行政機關(guān)上下左右都跑來給法院做工作,希望不要受理!彼f,“被告不花氣力證明自己的行政行為是否合法,而把工作重心放在不讓法院受理案件上。如果行政行為確實沒有問題,為什么不敢理直氣壯地到法庭上面對審判呢?其中相當一些是要規(guī)避監(jiān)督,堅持錯誤。這樣實際上使自身的權(quán)威大打折扣!
湖北首義律師事務(wù)所律師張霞注意到,很多有地方政府背景的企業(yè)在與百姓簽訂協(xié)議時,涉及糾紛解決,都首選“仲裁”途徑,而不是訴訟。他說:“就因為仲裁是政府自己管的,這給了企業(yè)很大的‘運作’空間!
呂忠梅代表說,行政訴訟法對百姓權(quán)益的保護范圍過窄,也帶來了法官認識上的混亂,一些應(yīng)該受理的案件被拒之門外,不應(yīng)該受理的案件卻受理并作出裁判。特別是一些重大公共利益,沒有納入法律保護的范圍。
江必新進一步分析說,法律制度的缺陷使得“官官相護”有機可乘,有的法院怕得罪政府或有關(guān)行政機關(guān),抱著“多一事不如少一事”的心理,以沒有主管權(quán)或不屬受案范圍為由,不依法行使司法監(jiān)督權(quán)。
“如果規(guī)定絕大部分‘民告官’案都可以受理,那么行政機關(guān)就很難規(guī)避,干預(yù)也很難奏效。”他說。
百姓弱勢地位呼喚更強行政制約
律師袁裕來談到他代理的一個案例:2006年,浙江海寧市規(guī)劃建設(shè)局建設(shè)一個重點項目工程,建筑用地許可證等手續(xù)尚未辦理齊全,就要強拆一戶市民的房子。市民告到法院,法院認定規(guī)劃建設(shè)局違法,可房子還是被拆掉了。
“這個案子是‘一邊打官司,一邊拆房子’。政府部門明知自己的行為手續(xù)有漏洞,還是先拆了再說。”袁裕來說,“為什么如此膽大妄為?就因為他們知道法院的判決對行政行為沒有約束力!
江必新認為,對拒不履行法定義務(wù)的行政機關(guān),行政訴訟法沒有提供足以排除干擾和阻力的手段。有的被告不出庭、不應(yīng)訴,甚至找借口把原告抓起來、不讓原告或代理人出庭的現(xiàn)象時有發(fā)生。
齊奇代表則指出,目前政府的“紅頭文件”不在法院裁判范圍內(nèi)。老百姓可以告政府的某項具體行政行為,卻不能對政府的決定、命令、文件、規(guī)章提出質(zhì)疑。有些地方出臺的規(guī)范性文件本身就是違法的,可是以之為依據(jù)的違法行為卻無法追究,這加劇了“部門利益法制化”的不良傾向。
多位代表、專家說,正是由于這些制約,面對行政機關(guān),公民、法人一直處于弱勢地位。老百姓打行政官司壓力大、難度大,不少群眾對法院是否“官官相護”、能否秉公執(zhí)法心存疑慮,甚至對社會公平正義產(chǎn)生了懷疑。
“權(quán)利救濟途徑不暢,致使上訪或以極端方式主張權(quán)利的事件不斷出現(xiàn)!苯匦抡f,“行政訴訟是一條通過和平方式解決行政爭端的有效渠道。正當渠道走不通,就會走不正當渠道甚至邪門歪道。信訪部門只能對群眾意見進行轉(zhuǎn)達、協(xié)商處理,而無權(quán)解決行政行為的效力問題,處置效果常常不盡如人意。可是有的行政機關(guān)寧肯三番五次花錢息事寧人,卻不愿意引導(dǎo)和支持群眾走通過法定程序或其他正當程序救濟權(quán)利,真是令人匪夷所思!
江必新指出,我國行政管理體制改革的目標之一是建設(shè)法治政府。為此,必須健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度,切實做到有權(quán)必有責,用權(quán)受監(jiān)督,違法要追究。 |