11月27日，央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于完善系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確系統(tǒng)重要性金融機構的定義、范圍，規(guī)定評估流程和總體監(jiān)管方法。在市場看來，銀行、保險、證券業(yè)的龍頭機構，尤其是一些金控集團都被納入監(jiān)管名單，加強對此類機構的監(jiān)管，有利于彌補監(jiān)管短板，妥善解決“大而不能倒”風險。

　　明確范圍 金控集團也將納入

　　所謂系統(tǒng)重要性金融機構是指因規(guī)模較大、結構和業(yè)務復雜度較高、與其他金融機構關聯(lián)性較強，在金融體系中提供難以替代的關鍵服務，一旦發(fā)生重大風險事件而無法持續(xù)經(jīng)營，將對金融體系和實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大不利影響、可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的金融機構。

　　《指導意見》明確了系統(tǒng)重要性金融機構的范圍，主要包括系統(tǒng)重要性銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)機構，以及國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金融委”）認定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務的機構。其中，“銀行業(yè)機構”指依法設立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行；“證券業(yè)機構”指依法設立的從事證券、期貨、基金業(yè)務的法人機構；“保險業(yè)機構”指依法設立的從事保險業(yè)務的法人機構。

　　《指導意見》的“實施”部分還指出，“金融控股公司適用國家有關金融控股公司監(jiān)管的規(guī)定，但經(jīng)金融委認定具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司，同時適用本意見”。金融控股集團將受到該《指導意見》的影響。在首創(chuàng)證券研究所所長王劍輝看來，各類行業(yè)的龍頭機構都在名單內，比如銀行業(yè)，工、農、中、建、交五大行，四五家股份制銀行；證券業(yè)前10-15家的機構；保險龍頭企業(yè)等。

　　值得關注的是，央行發(fā)布的《中國金融穩(wěn)定報告（2018）》（以下簡稱《穩(wěn)定報告》）指出，目前我國形成兩類金融控股公司，并點名了諸多金控集團，央行指出，一類是金融機構在開展本行業(yè)主營業(yè)務的同時，投資或設立其他行業(yè)金融機構，如工農中建交五大行；平安集團、中國人壽、中國人保均已投資銀行、基金、信托公司。

　　另一類是非金融企業(yè)投資控股兩種或兩種以上類型金融機構，分為以下五類：大型企業(yè)集團，如中信集團、光大集團旗下?lián)碛秀y行、證券、基金、保險、期貨等金融機構及實業(yè)；綜合性資產(chǎn)投資運營公司，如天津泰達集團、上海國際集團、北京金控集團等；中央企業(yè)集團母公司，如招商局、國家電網(wǎng)、華能集團；民營企業(yè)和上市公司，如明天系、海航集團、復星國際、恒大集團等；部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，如阿里巴巴、騰訊、蘇寧云商、京東等。

　　有分析人士認為，上述被點名的金融控股公司都被將納入此次系統(tǒng)重要性金融機構名單內。在中國人民大學重陽金融研究院客座研究員董希淼看來，按照《指導意見》，此次“系統(tǒng)重要性金融機構”的名單比此前市場預計的有所擴大。5家大型商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行、規(guī)模較大的股份制商業(yè)銀行等銀行業(yè)金融機構，資產(chǎn)規(guī)模大、影響范圍廣的證券業(yè)、保險業(yè)金融機構，都有可能被納入該名單。值得注意的是，像浙江螞蟻金服此類從事金融業(yè)務的非金融機構，如經(jīng)國務院金融委認定，也可能被納入名單，實施特別監(jiān)管。

　　提附加資本要求

　　建立特別處置機制

　　監(jiān)管明確對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管主要通過對系統(tǒng)重要性金融機構制定特別監(jiān)管要求、建立系統(tǒng)重要性金融機構特別處置機制兩條途徑進行。

　　《指導意見》指出，一方面，對系統(tǒng)重要性金融機構制定特別監(jiān)管要求，以增強其持續(xù)經(jīng)營能力，降低發(fā)生重大風險的可能性。相關部門采取相應審慎監(jiān)管措施，確保系統(tǒng)重要性金融機構合理承擔風險、避免盲目擴張。另一方面，建立系統(tǒng)重要性金融機構特別處置機制，推動恢復和處置計劃的制定，開展可處置性評估，確保系統(tǒng)重要性金融機構發(fā)生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關鍵業(yè)務和服務不中斷，同時防范“大而不能倒”風險。

　　據(jù)悉，央行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會針對系統(tǒng)重要性金融機構提出附加資本要求和杠桿率要求，報金融委審議通過后施行。其中，附加資本采用連續(xù)法計算，使得系統(tǒng)重要性金融機構的附加資本要求與其自身的系統(tǒng)重要性程度相適應。根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點，央行還可會同相關部門視情況對高得分組別系統(tǒng)重要性金融機構提出流動性、大額風險暴露等其他附加監(jiān)管要求。

　　在操作執(zhí)行方面，央行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會根據(jù)各行業(yè)發(fā)展特點，制定客觀定量、簡單可比的標準，劃定參評機構范圍。參評標準可采用金融機構的規(guī)模指標，即所有參評機構表內外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；或采用金融機構的數(shù)量指標，即銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)參評機構數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

　　具體操作主要涵蓋三個環(huán)節(jié)：一是科學評估，合理認定對金融體系穩(wěn)健性具有系統(tǒng)性影響的金融機構。二是加強監(jiān)管，降低系統(tǒng)重要性金融機構發(fā)生重大風險的可能性。三是建立特別處置機制，確保系統(tǒng)重要性金融機構發(fā)生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關鍵業(yè)務和服務不中斷。

　　明確分工

　　防范“大而不能倒”風險

　　在市場看來，加強對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管，有利于彌補監(jiān)管短板，妥善解決“大而不能倒”風險。

　　對于此次《指導意見》出臺的背景，央行相關負責人表示，經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，部分規(guī)模較大、復雜度較高的金融機構因與其他金融機構關聯(lián)度高而居于金融體系核心，對我國金融體系整體穩(wěn)健性以及服務實體經(jīng)濟的能力具有重要影響。建立系統(tǒng)重要性金融機構的特別處置機制，確保系統(tǒng)重要性金融機構經(jīng)營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關鍵業(yè)務和服務不中斷，是妥善解決“大而不能倒”問題的關鍵。

　　央行上述《穩(wěn)定報告》指出，系統(tǒng)重要性金融機構存在“大而不能倒”的道德風險。由于對金融穩(wěn)定影響巨大，系統(tǒng)重要性金融機構形成政府不會任其倒閉的預期，進而采取更加激進的經(jīng)營方式，存在過度使用杠桿、大量開展金融衍生品交易等高風險業(yè)務、 金融機構高管享受超額薪酬等問題，道德風險高企。

　　王劍輝指出，過去幾年，一些金融控股公司發(fā)展較快，而快速發(fā)展背后是高杠桿和高風險的資本運作，這對于金融生態(tài)是一種威脅，可能影響市場的穩(wěn)定。

　　11月24日，在出席論壇活動時，央行副行長朱鶴新表示，目前金融風險呈現(xiàn)跨機構、跨行業(yè)、跨市場的復雜狀態(tài)。一些金融控股公司野蠻生長，盲目向金融業(yè)擴張，將金融機構作為“提款機”，風險不斷累積和暴露，但相應的金融監(jiān)管制度尚不完善。對金融控股公司的監(jiān)管重點是嚴把市場準入關，明晰股權結構，完善公司治理，強化資金來源真實性監(jiān)管和資本充足率監(jiān)管，管控關聯(lián)交易，完善“防火墻”制度。

　　央行相關負責人指出，《指導意見》的出臺有助于填補監(jiān)管空白，防范系統(tǒng)性金融風險。雖然系統(tǒng)重要性金融機構應當滿足更為嚴格的資本、杠桿率等監(jiān)管要求，因此可能會面臨更高的合規(guī)成本，但從這些機構在金融體系所處地位來看，理應受到與其系統(tǒng)重要性程度相一致的監(jiān)管。長遠來看，《指導意見》有助于督促系統(tǒng)重要性金融機構形成合理承擔風險、避免盲目擴張的理性企業(yè)文化，有利于金融業(yè)健康發(fā)展和金融市場平穩(wěn)運行。

　　在監(jiān)管分工協(xié)作方面，《指導意見》指出，系統(tǒng)重要性金融機構由金融委在央行和銀保監(jiān)會、證監(jiān)會工作的基礎上確定。央行負責系統(tǒng)重要性金融機構基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管，視情責成有關監(jiān)管部門采取相應監(jiān)管措施，并在必要時經(jīng)國務院批準對金融機構進行檢查監(jiān)督。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負責系統(tǒng)重要性金融機構評估的數(shù)據(jù)收集、得分計算和名單報送，依法實施微觀審慎監(jiān)管。