“復婚不準操辦酒席”“雙方均為再婚的不準操辦酒席”“違者禮金一律‘沒收’”……這些限定性極強的規(guī)定是貴州某縣的縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)的規(guī)范管理縣轄區(qū)內所有城鄉(xiāng)居民操辦酒席的“紅頭文件”,文件一經曝出,引發(fā)質疑。

　　管人管事的地方性“紅頭文件”應該怎么制定?地方在規(guī)范“紅頭文件”中有何舉措?記者日前采訪了法學專家和地方政府法制辦相關負責人。

　　名叫“規(guī)范”不規(guī)范

　　頭頂“紅頭”濫用權

　　由于文首列有紅色字樣的機關名稱、文尾蓋著公章,“紅頭文件”在公眾印象中有著很強的權威性和嚴肅性。貴州省政府法制辦審查與編譯處處長王琴介紹:“‘紅頭文件’是俗稱,其中行政規(guī)范性文件占很大比重,這也是政府公共政策的主要表現(xiàn)形式�！�

　　中國政法大學法治政府研究院副教授曹鎏說,行政規(guī)范性文件(簡稱“規(guī)范性文件”)的內涵和外延,目前國家沒有統(tǒng)一的界定。通常在實踐中,行政機關制定的具有普遍約束力的,且在效力位階上低于行政規(guī)章的非立法性文件,可視為規(guī)范性文件。能否納入規(guī)制范圍,關鍵要看其對公民、法人或者其他組織的權益是否直接產生影響,對上述主體是否有實際約束力�！耙恍┓�律往往需要具體的規(guī)定來落實,各地執(zhí)行機關根據實際情況會針對上位法制定具體標準,規(guī)范性文件就起著細化執(zhí)行規(guī)則等作用。”

　　然而,近年來一些地方發(fā)布的“紅頭文件”隨意任性,被網民吐槽。浙江某市出臺的文件中,根據企業(yè)畝產效益綜合評價對企業(yè)作出分類,在沒有法規(guī)依據的前提下,對低效類企業(yè)作了很多禁止性規(guī)定;湖北某市衛(wèi)計委官網向市直機關事業(yè)單位發(fā)出公開信,呼吁年輕同志從我做起,年老的同志要教育和督促自己的子女帶頭響應“全面二孩”號召,文件抬頭列著該市總工會、團市委、市婦聯(lián)、市教育局、市衛(wèi)計委等8個單位以及文件號,并在結尾加蓋8個單位公章。該文件在政府部門官網公布4天后被撤下。

　　曹鎏的課題組在調研時發(fā)現(xiàn),各地對規(guī)范性文件的概念認識不同、把握不一�！坝械牡胤綄⑺�有行政機關制定的文件都納入規(guī)范性文件的范疇,在制定執(zhí)行時就可能出現(xiàn)各種問題。”

　　不規(guī)范的重新改

　　不合法的及時清

　　如何把規(guī)范性文件規(guī)范起來?按照要求,要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

　　貴州省政府法制辦日前接到企業(yè)反映,遵義市政府投資工程建設項目招投標管理規(guī)定和公共資源交易管理暫行辦法等兩項規(guī)范性文件涉嫌違反招投標法。經審查,文件確實存在違反招投標法的規(guī)定,同時還發(fā)現(xiàn)其他市州也存在此類情況,貴州省法制辦及時要求涉事市州自行糾錯,保障了相關權利主體的合法權益。

　　據王琴介紹,規(guī)范性文件的合法性審查主要包括前置審查和備案審查。前置審查方面,2014年以來,貴州省法制辦共對187件以省政府以及省政府辦公廳名義出臺的規(guī)范性文件草案進行了合法性審查,向起草部門提出意見建議294條。此外,共審查各市(州)政府、省直各部門報備案的規(guī)范性文件716件,對其中114件提出了審查建議。

　　對規(guī)范性文件中的大量“存量”,特別是一些“僵尸文件”,中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》專門就清理規(guī)范等作出規(guī)定,要求“2017年年底前,有關部門和地方政府要完成對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理工作,清理結果向社會公布�！�

　　記者注意到,多地多部門開始進行清理工作,對規(guī)范性文件“大掃除”,相關清理結果和目錄也陸續(xù)在官方網站公布。

　　在貴州,2015年以來已對規(guī)范性文件進行了一次全面清理和兩次專項清理。目前專項清理工作已全面完成,全面清理工作正在進行中。2016年3月,貴州省法制辦印發(fā)工作規(guī)則,要求規(guī)范性文件兩年一清,建立規(guī)范性文件清理長效機制。

　　“有些規(guī)范性文件設定的措施不科學、不嚴謹,容易給權力尋租留下空間,誘發(fā)腐敗問題�！蓖跚僬f,清理主要針對規(guī)范性文件中違法提高市場準入門檻、違規(guī)設定優(yōu)惠政策等規(guī)定。同時要清理沒有法律法規(guī)依據的規(guī)定。此外,還要解決規(guī)范性文件與上位法規(guī)定相互“打架”的問題。

　　概念界定須厘清

　　源頭嚴控質和量

　　規(guī)范性文件太多太濫,給清理工作帶來很大麻煩,“隨著社會經濟的發(fā)展,規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布數量較多,所涉及的內容較廣,文件體系龐雜,因此在清理工作中還存在對規(guī)范性文件性質界定不清,清理遺漏的情況�！蓖跚僬f。

　　曹鎏通過評估發(fā)現(xiàn),與規(guī)章相比,各地行政規(guī)范性文件的數量普遍較為龐大,在各級行政機關公布的規(guī)范性文件目錄中,有一大部分規(guī)范性文件是為了貫徹落實法律法規(guī)規(guī)章的要求。

　　“當上位法已經有了清晰明確的規(guī)定時,重復大量制定規(guī)范性文件是否有必要?”曹鎏建議,建立行政規(guī)范性文件制定的事前審查機制,在制定環(huán)節(jié)提高具體的門檻,從立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源頭控制行政規(guī)范性文件的數量。

　　按照《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求,實行制定機關對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。

　　“統(tǒng)一編號”意味著行政規(guī)范性文件制定程序啟動時,由政府法制部門統(tǒng)一賦予編號,取得編號方才取得合法制定行政規(guī)范性文件的資格。曹鎏說:“在制定前,對于缺乏立法必要性基礎或有重復規(guī)定的文件建議不予編號、不予制定,就會有效提高規(guī)范性文件的質量、嚴控數量�！�

　　此外,曹鎏建議采用專欄方式推進行政規(guī)范性文件立法全過程的透明度:地方政府應當盡快在其官網上建立行政規(guī)范性文件平臺或專欄,對制定中和實施后的行政規(guī)范性文件實行目錄和文本的動態(tài)化、信息化管理。