【精準(zhǔn)扶貧專家談】

　　作者:中央黨校經(jīng)濟學(xué)教研部 鄒一南

　　【核心觀點】精準(zhǔn)扶貧要理清“十大關(guān)系”：絕對貧困和相對貧困的關(guān)系、農(nóng)村貧困和城市貧困的關(guān)系、建檔標(biāo)準(zhǔn)和民主評議的關(guān)系、專項扶貧和行業(yè)扶貧的關(guān)系、政府主導(dǎo)和社會動員的關(guān)系、資金整合和嚴(yán)格審計的關(guān)系、產(chǎn)業(yè)扶貧和社保兜底的關(guān)系、措施到戶和片區(qū)開發(fā)的關(guān)系、外部幫扶和自力更生的關(guān)系、發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的關(guān)系。

　　精準(zhǔn)扶貧工作機制提出至今，脫貧攻堅取得良好成效。隨著扶貧工作的持續(xù)深入，一些深層次體制機制弊端逐漸開始影響精準(zhǔn)扶貧成效，為取得脫貧攻堅戰(zhàn)的最終勝利，如期全面建成小康社會，須處理好以下十個方面的重大關(guān)系。

　　N01.絕對貧困和相對貧困的關(guān)系

　　從國際經(jīng)驗看，任何一個國家都未能徹底消滅貧困現(xiàn)象，一定范圍和一定程度內(nèi)的相對貧困是持續(xù)存在的。作為一個區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差距十分巨大的發(fā)展中國家，落后地區(qū)和落后人群的存在也將會持續(xù)很長時間。因此，扶貧既要著眼于2020年前消滅絕對貧困人口，也要放眼于2020年之后對相對貧困人口的幫扶工作。要提早進行規(guī)劃，做好政策銜接，在堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時，充分做好與相對貧困進行長期斗爭的持久戰(zhàn)準(zhǔn)備。

　　N02.農(nóng)村貧困和城市貧困的關(guān)系

　　精準(zhǔn)扶貧主要是指農(nóng)村扶貧。與農(nóng)村人口相比，城鎮(zhèn)雖然具有相對較高的收入水平，但所面臨的生存壓力要遠大于農(nóng)村。尤其是對于進城的農(nóng)民工而言，由于離開農(nóng)村無法享受扶貧政策的幫扶，同時又因沒有城市戶籍而無法享受市民的低保待遇，處于城市和農(nóng)村“兩不管”境地，如果對此類“夾心層”人群遲遲不能建立專門的扶持機制，將會產(chǎn)生很大的社會穩(wěn)定隱患。因此，應(yīng)及早建立城市貧困人口幫扶機制，完善精準(zhǔn)扶貧治理體系。

　　N03.建檔標(biāo)準(zhǔn)和民主評議的關(guān)系

　　在精準(zhǔn)識別過程中，貧困戶建檔立卡的名額分配方法是國家統(tǒng)計局依據(jù)2855元的收入標(biāo)準(zhǔn)，估計出各省和縣的貧困發(fā)生率，按10%的上浮比例逐級向下分配的。由于村級行政單位缺乏農(nóng)戶收入數(shù)據(jù)，在貧困戶識別過程中采用民主評議方法分配建檔立卡名額，從而形成建檔立卡名額分配的收入標(biāo)準(zhǔn)與建檔立卡名額使用的民主評議“兩層皮”現(xiàn)象，造成一定程度上的貧困識別偏誤。因此應(yīng)該盡快建立科學(xué)的建檔立卡方式，提高貧困識別的精準(zhǔn)度。

　　N04.專項扶貧和行業(yè)扶貧的關(guān)系

　　我國的扶貧資金包括國務(wù)院扶貧辦管理的扶貧專項資金，以及由各行業(yè)主管部門管理的帶有扶貧性質(zhì)的部門專項資金。扶貧專項資金受精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機制約束，使用精準(zhǔn)度較高，而部門專項資金更多受制于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在資金使用過程中往往不受精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機制約束，造成扶貧精準(zhǔn)度不高，存在資金使用效率較低的現(xiàn)象。對此，應(yīng)切實提高扶貧辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，各行業(yè)主管部門在實施扶貧項目時，要經(jīng)由扶貧辦依據(jù)精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機制的標(biāo)準(zhǔn)安排資金使用和項目驗收，確保扶貧資金使用效率。

　　N05.政府主導(dǎo)和社會動員的關(guān)系

　　從國際經(jīng)驗看，非政府組織和個人等社會力量在扶貧工作中能夠起到特殊的重要作用。當(dāng)前，對個人和非政府組織針對貧困地區(qū)和人口的捐贈、扶助、收養(yǎng)等行為的立法立規(guī)還遠未完善，社會合力助推扶貧的格局尚未形成。應(yīng)著力解決阻礙社會力量參與扶貧的體制機制弊端，建立社會力量參與扶貧的有效激勵。同時，應(yīng)加快扶持以扶貧為主要任務(wù)的非政府組織，將其培養(yǎng)成為2020年之后對貧困幫扶的主導(dǎo)力量。

　　N06.資金整合和嚴(yán)格審計的關(guān)系

　　長期以來，由于涉農(nóng)資金無法整合導(dǎo)致使用效率低、不符合實際的現(xiàn)象層出不窮。國務(wù)院辦公廳于今年4月針對這一問題專門出臺了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，提出要形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，并將資金項目審批權(quán)限下放到縣，這對解決“打醬油的錢不能買醋”的問題提供了政策基礎(chǔ)。但是，下放權(quán)力的同時不能忽視資金監(jiān)管，應(yīng)及時建立完善在扶貧資金整合使用條件下的項目審計工作機制，劃清資金整合和資金挪用的界限。

　　N07.產(chǎn)業(yè)扶貧和社保兜底的關(guān)系

　　目前，我國同時實行農(nóng)村扶貧和低保制度，按照應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保的原則，將符合條件的農(nóng)村低保對象全部納入建檔立卡范圍，同時將符合條件的建檔立卡貧困戶全部納入農(nóng)村低保范圍。應(yīng)進一步明確產(chǎn)業(yè)扶貧和社會保障的關(guān)系，前者的主要任務(wù)是“致富”，后者的主要任務(wù)是“兜底”，避免出現(xiàn)因獲得低保待遇而失去產(chǎn)業(yè)扶貧項目支持的現(xiàn)象，使農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接。

　　N08.措施到戶和片區(qū)開發(fā)的關(guān)系

　　根據(jù)國務(wù)院《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》的要求，對貧困戶要逐村逐戶制定幫扶計劃，實現(xiàn)措施精準(zhǔn)到戶。同時，《中央扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要（2011-2020年）》也提出，要堅持開發(fā)式扶貧方針，把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑。我國幅員遼闊，各地區(qū)自然地理條件迥異，發(fā)展水平相差懸殊。措施到戶和片區(qū)開發(fā)都是扶貧的有效方式，扶貧工作應(yīng)因地制宜，符合實際。對于貧困發(fā)生率已經(jīng)較低、貧困人口零散分布、自然地理條件較好的地區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格貫徹措施到戶，一戶一策的解決貧困問題。對于貧困狀況嚴(yán)重、存在大面積連片貧困、自然地理條件惡劣的地區(qū)，應(yīng)在找準(zhǔn)貧困戶致貧的個性和共性原因基礎(chǔ)上，集中力量實施片區(qū)開發(fā)，改善阻礙區(qū)域發(fā)展的生產(chǎn)生活條件。

　　N09.外部幫扶和自力更生的關(guān)系

　　扶貧的主體是政府，但是外部幫扶無法從根本上實現(xiàn)貧困戶的穩(wěn)定脫貧，要真正擺脫貧困還需發(fā)揮貧困主體自身的能動作用。在扶貧工作中，應(yīng)改變政府包辦一切的工作方式，避免急功近利的思維模式，著力提高貧困群體的參與性，避免使貧困戶形成“等、靠、要”思想，由“要我脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙�脫貧”�?/p>

　　N010.發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)的關(guān)系

　　貧困的形成固然有貧困群體自身條件和貧困地區(qū)區(qū)位條件的原因，但國家政策的傾斜一定程度上也會影響地區(qū)的發(fā)展。當(dāng)前，新一輪改革開發(fā)所設(shè)立的試驗區(qū)、自貿(mào)區(qū)大多集中在東部沿海發(fā)達地區(qū)，使得全國的優(yōu)質(zhì)資源進一步向這些地區(qū)集中，客觀上加大了發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)在發(fā)展機會上的差距，使落后地區(qū)更加“邊緣化”。國家在制定新的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和設(shè)立新的特區(qū)時，應(yīng)對這一問題加以考慮，避免在國家層面形成擴大區(qū)域差距的政策導(dǎo)向。