新土改亟待明確時(shí)間表和路線圖

    深化中國(guó)土地制度改革，不僅是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的基本內(nèi)容和要求，同時(shí)對(duì)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。針對(duì)目前土地改革遇到的風(fēng)險(xiǎn)和阻力，應(yīng)選擇科學(xué)的路徑和策略，制定合適的“時(shí)間表”，選擇正確的“路線圖”。

    土地制度四方面亟待改革

    中國(guó)的土地制度目前主要存在以下四個(gè)方面亟待改革的問(wèn)題。

    第一，城鄉(xiāng)土地制度的二元分割。城鄉(xiāng)土地的所有權(quán)性質(zhì)不同，農(nóng)村土地屬于集體所有，城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)家所有。兩者使用、交換和處置權(quán)利不同；收益分配和交換價(jià)格不同，城鄉(xiāng)土地單向流動(dòng)；農(nóng)村集體所有土地，經(jīng)強(qiáng)制性征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，使用權(quán)方可有償出讓，但國(guó)有土地不能轉(zhuǎn)為集體土地。

    第二，基本制度的缺失與模糊。其一，所有權(quán)虛設(shè)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)模糊，事實(shí)被政府部門肢解以及集體組織代理人占有；城鎮(zhèn)國(guó)有土地事實(shí)被地方政府的多部門實(shí)際占有。其二，處置權(quán)缺乏。農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押；城市國(guó)有使用權(quán)土地可以出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押。其三，發(fā)展權(quán)受限。一方面，農(nóng)村土地不能用于非農(nóng)建設(shè)，另一方面，城鄉(xiāng)土地用途規(guī)劃沒(méi)有被認(rèn)真執(zhí)行。其四，收益權(quán)不公。由于缺乏清晰的制度約束，農(nóng)村集體所有土地的合理收益無(wú)法保障。集體土地在轉(zhuǎn)為國(guó)有土地并進(jìn)行開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，土地增值收益在地方政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)、集體組織和農(nóng)民之間分配不公，農(nóng)民合理收益難以保障。

    第三，運(yùn)行機(jī)制的計(jì)劃壟斷。其一，土地市場(chǎng)不完善。土地所有權(quán)市場(chǎng)沒(méi)有形成。除農(nóng)村集體土地通過(guò)行政征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地外，農(nóng)村集體土地和城鎮(zhèn)國(guó)有土地的所有權(quán)不能交易。農(nóng)村土地?zé)o市場(chǎng)。不僅所有權(quán)不能交換，使用權(quán)也不能自由交換。城鎮(zhèn)土地使用權(quán)交換存在嚴(yán)重的地方政府“買方壟斷”。其二，價(jià)格機(jī)制不健全。農(nóng)村集體土地使用權(quán)仍然無(wú)償使用，集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地實(shí)行政府行政“定價(jià)”。由于存在供給壟斷，城鎮(zhèn)國(guó)有土地商住用地價(jià)格畸高，工業(yè)用地價(jià)格畸低。其三，市場(chǎng)交換機(jī)制沒(méi)有建立。區(qū)域之間、行業(yè)之間、不同市場(chǎng)主體的土地供需，采用計(jì)劃配置，行政審批的制度指標(biāo)層層分解，地區(qū)間不允許調(diào)劑。其四，財(cái)稅調(diào)節(jié)機(jī)制沒(méi)有確立。土地稅費(fèi)制度不完善，沒(méi)有征收土地閑置稅，土地使用稅極低。

    第四，管理體制的關(guān)系不順。行政監(jiān)管、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)管理三位一體地集中于土地行政管理部門。一方面，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不規(guī)范，政府既是市場(chǎng)監(jiān)管和宏觀調(diào)控者，又是土地的經(jīng)營(yíng)者，政府利用行政權(quán)力，進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)；另一方面，土地用途管理制度不夠嚴(yán)格，所有者與監(jiān)管者不清晰。土地行政部門同時(shí)行使監(jiān)管與所有權(quán)主體角色。