對(duì)于為什么要建設(shè)行政文化，建設(shè)什么樣的行政文化，怎樣建設(shè)行政文化，我國行政文化學(xué)界已經(jīng)探索和思考多年，取得不少成果。黨的十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)法治國家總目標(biāo)和全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)，為我們提出了一個(gè)新課題：建設(shè)和弘揚(yáng)法治行政文化。
法治行政文化是行政文化的基本形態(tài)
法治行政文化是伴隨我國依法治國的全面推進(jìn)而提出來的。
十八屆四中全會(huì)是我黨歷史上第一次專門研究部署依法治國的重要會(huì)議，在我國走向法治國家的進(jìn)程中具有里程碑意義。要實(shí)現(xiàn)法治國家科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的愿景，立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)承擔(dān)著重大責(zé)任。在這種背景下，行政文化作為公共行政管理的靈魂，就要刻不容緩地圍繞法治而系統(tǒng)建構(gòu)，弘揚(yáng)法治行政文化。
當(dāng)然，完善的行政文化內(nèi)在地包含著法治內(nèi)容，我們提出法治行政文化并不是要重新命名行政文化。正像“人民共和國”內(nèi)在地包含法治，我們?nèi)匀灰岢鼋ㄔO(shè)“法治國家”一樣，我們提出法治行政文化，是為了突出法治在行政文化中的基本地位，是為了突出法治在當(dāng)下行政文化研究和建設(shè)進(jìn)程中的重要性和緊迫性。
法治是治國理政的基本方式，也是一切現(xiàn)代國家的底線。由此，我們也可以說，法治行政文化是行政文化的基本形態(tài)。
法治行政文化是以法治為基本內(nèi)容的行政文化
建構(gòu)法治行政文化的目的，就是把法治精神和法治要求植入行政文化，清理行政文化中一切忽視法治、違背法治的因素，使行政文化適應(yīng)和促進(jìn)依法治國的需要。
（一）在總體層面的法治精神和法治要求
從法治行政文化的總體層面上看，需要植入的法治精神和法治要求有以下幾點(diǎn)：
法治是治國理政的基本方式。同時(shí)，法治也是國家治理現(xiàn)代化的基本要素。法治既規(guī)范公民的行為，更制約政府的權(quán)力。沒有法治，就談不上國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不可能有社會(huì)的公平正義，也不可能有國家的長治久安。
憲法法律至高無上。不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。憲法是國家的根本法，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。
以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕。
黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn)，國家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。
（二）在規(guī)范權(quán)力層面的法治精神和法治要求
依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵。法治政府對(duì)待手中的權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵循以下法治精神和法治要求。
必須依法行政。政府是執(zhí)法主體。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作。法治政府能否建立，對(duì)于能否建成法治國家、法治社會(huì)至關(guān)重要。
法定職責(zé)必須為。牢固樹立有權(quán)力就有責(zé)任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念，凡是政府擁有的法定職責(zé)必須勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，不折不扣地履行。
法無授權(quán)不可為。各級(jí)政府必須依照權(quán)力清單行使權(quán)力，不得法外設(shè)定權(quán)力。沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。
必須保障公平正義。要按照公平正義的標(biāo)準(zhǔn)尋找突出問題，分析社會(huì)不公的深刻原因，確定深化改革的突破口，消除破壞公平正義的體制機(jī)制癥結(jié)。
讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。必須全面推進(jìn)政務(wù)公開，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。
（三）在對(duì)待公民層面的法治精神和法治要求
如何對(duì)待公民，法治精神和法治要求很多，但最根本的有兩條；做到這兩條，公民就能活得幸福，活得有尊嚴(yán)。
以保障公民權(quán)利為天職。保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。增強(qiáng)全社會(huì)尊重和保障人權(quán)意識(shí)，健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式。
法無禁止即可為。對(duì)公權(quán)，法無授權(quán)即禁止；對(duì)公民，法無禁止即自由。這兩條極其重要的法治原則，長期以來我們認(rèn)識(shí)不到位，一方面隨意自我擴(kuò)權(quán)，一方面隨意以“非法”名義禁止或處罰公民找不到法律明文許可的行為。
法治行政文化的基本框架
按我們主張行政精神文化、行政制度文化、行政行為文化的結(jié)構(gòu)體系，法治行政文化的體系框架可以依此推演。
（一）精神層面的法治行政文化
在這方面，四中全會(huì)提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意識(shí)、法治理念、法治思維、規(guī)則意識(shí)、契約精神、法治的道德底蘊(yùn)、法治教育等，都屬于法治的精神層次的范疇，法治文化一詞更是包含著法治行政文化的精神內(nèi)涵（只是不僅僅是精神層面）。所有這些，都需要我們?cè)谛姓幕?gòu)中逐一給以重要位置，精心闡發(fā)運(yùn)用。這里，我們只說法治思維。
人的行為是由思維支配的，行政管理者一旦樹立法治思維，自然就會(huì)把自己的執(zhí)政行為控制在憲法法律的框架內(nèi)。與法治思維對(duì)立的是人治思維、特權(quán)思維。一切有法不依、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的行為之所以發(fā)生，就是因?yàn)楫?dāng)事人沒有法治思維。所以，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國，首先依賴于一切行政管理者養(yǎng)成法治思維。
法治思維的養(yǎng)成，取決于一個(gè)人有沒有足夠的法治精神、法治意識(shí)、法治理念、規(guī)則意識(shí)、契約精神、法律知識(shí)等等。換言之，法治思維是前面所說的精神層面法治行政文化所有要素的凝結(jié)。不僅如此，法治精神、法治意識(shí)、法治理念、規(guī)則意識(shí)、契約精神、法律知識(shí)等等，只有凝結(jié)成為一個(gè)人的法治思維才是有成果的和有效的。因此，法治思維是一切法治教育的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；法治國家、法治政府、法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，要求人們、首先要求一切治國理政的擔(dān)當(dāng)者們，普遍確立法律思維。
今天我們強(qiáng)調(diào)法治思維，并不是說法治思維是治國理政的唯一思維。治國理政涉及方方面面，每一個(gè)方面往往需要多重思維去考量。因此，法治思維在治國理政中具有優(yōu)先和基本的地位，分辨合法與非法是考慮利弊、善惡、得失的前提。
（二）制度層面的法治行政文化
法治思維和法律制度的關(guān)系是，法治思維是法律制度的前提，法律制度是法律思維的產(chǎn)物；沒有法治思維就沒有法律制度，但嚴(yán)格的法律制度又是促進(jìn)法治思維形成的外部環(huán)境和客觀壓力。
為了全面推進(jìn)依法治國，四中全會(huì)作出了一系列制度建設(shè)的決定。這些措施都有很強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)法治政府建設(shè)十分緊要。
（三）行為層面的法治行政文化
法治行政文化落實(shí)在治國理政的行為上，就是中央多次提出、四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)的法治方式。法治方式就是運(yùn)用法治思維、制定和依據(jù)法律制度處理和解決問題的行為方式。因此，行為層面的法治行政文化就是法治方式。
法治方式是依法執(zhí)政的實(shí)際行動(dòng)、依法治國的操作方式。確立法治思維、制定法律制度，最終都要見之于法治方式。如果說法治思維是人們內(nèi)在的精神世界，法治方式就是法治思維外化的具體行動(dòng)。
運(yùn)用法治方式處理問題、治國理政，就能做到：第一，保證主體合法。行政管理人員具有法律法規(guī)授權(quán)或委托的行政主體資格，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。第二，保證目的合法。行政行為的效果應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)明示或暗含的目的，不正當(dāng)?shù)男姓袨槟康臅?huì)促使行為主體偏離法定軌道實(shí)施行政行為。第三，保證權(quán)限合法。超越法律規(guī)定的權(quán)限范圍屬于違法行政。第四，保證方式合法。決不使用法律、法規(guī)未規(guī)定的措施、方法和手段。第五，保證程序合法。因?yàn)槿魏芜`反法定行政程序的行為，都將產(chǎn)生對(duì)行為人不利的法律后果。第六，保證內(nèi)容合法。實(shí)施行政行為所涉及的權(quán)利、義務(wù)、條件、范圍、幅度，都與法律規(guī)定相符合。所有這些合法，最后導(dǎo)向行政行為結(jié)果合法。
建構(gòu)和弘揚(yáng)法治行政文化，是全面推進(jìn)依法治國的偉大進(jìn)程對(duì)我們提出的重要課題。我希望全國行政文化的研究者和實(shí)踐者協(xié)同努力，有所作為，有所建樹。
�。ㄗ髡呦祰倚姓䦟W(xué)院教授，中國行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長兼行政文化委員會(huì)會(huì)長）
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