十八大以來，中國在外交上奮發(fā)有為，戰(zhàn)略指導(dǎo)性和發(fā)展聯(lián)動性明顯加強，以“一帶一路”的偉大構(gòu)想最為突出。不久前，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國家發(fā)改委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，國內(nèi)外輿論高度期待的“一帶一路”規(guī)劃終于掀開了她神秘的面紗。正如其名字所強調(diào)的那樣，這個規(guī)劃更多屬于未來的“愿景”和“行動計劃”，還是一個大概的框架思路，并沒有形成成熟的“路線圖”。尤其是在對外關(guān)系層面，既沒有明確提出“一帶一路”的最終目標(biāo)，也沒有講清楚中國的戰(zhàn)略意圖，只是泛泛強調(diào)秉持和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏的理念，堅持共商、共建、共享的原則，全方位推進務(wù)實合作，打造政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責(zé)任共同體。因此，在愿景和行動計劃出臺后，一個亟待解決的現(xiàn)實問題是，“一帶一路”的抓手是什么？應(yīng)該從何處著手呢？

　　一、重項目，更重制度

　　自從習(xí)近平總書記提出“一帶一路”的偉大構(gòu)想以來，在國內(nèi)外引發(fā)了廣泛的討論，尤其是各個地方政府十分積極。在2015年的地方兩會中，31個省份在政府工作報告中提及“一帶一路”，積極參與、主動融入成為各地的共同態(tài)度。其中，許多省份明確了本地在“一帶一路”戰(zhàn)略中的角色和定位，例如，北京提出立足國際交往中心定位，主動融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略；廣東提出“爭當(dāng)21世紀海上絲綢之路建設(shè)排頭兵”；海南提出“打造成21世紀海上絲綢之路的重要戰(zhàn)略支點”等。很多人把“一帶一路”更多理解為“優(yōu)惠政策”或“重點項目”，認為“一帶一路”是一個世紀工程，意味著一系列投資龐大的工程項目，中央政府必然給予眾多“優(yōu)惠政策”，只要參與其中，就能獲得難得的發(fā)展機會。很多地方省市之所以如此積極地參與到“一帶一路”中，就是看到了“一帶一路”戰(zhàn)略蘊含的巨大發(fā)展機會，希望能夠獲得更多的優(yōu)惠政策和財政撥款項目。

　　三十多年前的對外開放是以“優(yōu)惠政策”和“重點項目”驅(qū)動的，設(shè)立特區(qū)，爭取政策，運營項目，成了各級政府習(xí)以為常的執(zhí)政思維。因此，在理解“一帶一路”偉大構(gòu)想時，很多人也就習(xí)慣性地認為這是新一輪“優(yōu)惠政策”和“重點項目”的啟動，很多省市自治區(qū)都希望在這一個大工程中分得較大一塊蛋糕。毫無疑問，作為一項宏偉的世紀工程，“一帶一路”的確需要一些規(guī)模龐大的工程項目，包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、政策調(diào)整、項目規(guī)劃等眾多內(nèi)容。然而，這些項目在性質(zhì)上不過是一些“示范項目”、帶有引導(dǎo)性的“種子工程”，不是以對外援助為核心，更不是所謂的“中國版的馬歇爾計劃”，這是由“一帶一路”的基本區(qū)情所決定的。

　　與三十多年前的那一輪對外開放強調(diào)開放東南沿海地區(qū)不同，“一帶一路”在強調(diào)全方位開放的同時，更側(cè)重東北、西北和西南內(nèi)陸地區(qū)和沿邊地區(qū)的對外開放，特別是側(cè)重與周邊發(fā)展中國家的互聯(lián)互通。東部沿海地區(qū)的對外開放是一場優(yōu)勢資源配置的重組，只要設(shè)計好重點項目，搭配好優(yōu)惠政策，來自發(fā)達國家的資金、人才、服務(wù)、信息等生產(chǎn)要素就會在這些地區(qū)聚集，經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)很容易就能夠?qū)崿F(xiàn)。然而，對“一帶一路”所覆蓋的廣大內(nèi)陸地區(qū)和沿邊地區(qū)而言，幅員遼闊，人煙稀少，基礎(chǔ)設(shè)施落后，信息閉塞，經(jīng)濟地理學(xué)規(guī)律決定了這些地區(qū)并非是資金、人才、服務(wù)所青睞的地區(qū)，重點項目和優(yōu)惠政策在這些地區(qū)很難形成“增長極”效應(yīng)，任何資金注入和人才投入都可能陷入虧損運營的“無底洞”。因此，“一帶一路”建設(shè)不應(yīng)延續(xù)以往的“優(yōu)惠政策”和“重點項目”驅(qū)動模式，必須另尋其他思路和抓手，制度創(chuàng)新應(yīng)該是破解“一帶一路”難題的關(guān)鍵，主要基于三點理由：

　　首先，制度創(chuàng)新是治理“馬太效應(yīng)”的“轉(zhuǎn)換器”。受經(jīng)濟地理學(xué)規(guī)律的影響，“一帶一路”沿線地區(qū)面臨的最大問題是“馬太效應(yīng)”。世界各國經(jīng)濟發(fā)展都遵循經(jīng)濟資源和要素向沿海地區(qū)集中的規(guī)律，“一帶一路”既要善加利用“馬太效應(yīng)”，讓資源和要素配置實現(xiàn)向沿線地區(qū)匯集，也要善于治理“馬太效應(yīng)”，防止出現(xiàn)兩極分化。因此，要通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)制度梯次搭配，讓發(fā)達地區(qū)和沿線中心城市建立更高水平的“自由貿(mào)易區(qū)”、“經(jīng)濟示范區(qū)”、“金融創(chuàng)新試驗區(qū)”等制度體系，塑造帶動沿線國家和地區(qū)發(fā)展的“增長極”效應(yīng)。同時，賦予內(nèi)陸沿邊地區(qū)更大的自主權(quán)，在跨境經(jīng)濟合作區(qū)、人才制度、投資管理制度、貿(mào)易管理制度等方面給予更大的自由裁量權(quán)，增強其自我發(fā)展的能力。

　　其次，制度創(chuàng)新是增強地區(qū)發(fā)展吸引力的“發(fā)動機”。“一帶一路”盡管是由中國倡議，但絕非中國一家之事，也超出了中國國家能力所及的范圍，需要沿線國家共商、共建、共享，在本質(zhì)上是一種國際公共產(chǎn)品。在全球化時代，一切資源和要素都奉行“用腳投票”的自由流動原則，哪里的制度環(huán)境好，該地區(qū)的國際吸引力就強，資源和要素就往哪里集中，地區(qū)發(fā)展就獲得了強大的動力。因此，“一帶一路”的成功，從根本上取決于沿線國家和地區(qū)的吸引力，取決于沿線地區(qū)的制度是否實現(xiàn)了創(chuàng)新，只有依靠制度創(chuàng)新，釋放制度紅利，才能真正給“一帶一路”安裝上強大的“發(fā)動機”，帶動“一帶一路”強勁延伸。

　　再次，制度創(chuàng)新是推進機制化整合的“催化劑”。目前，在“一帶一路”沿線國家不是缺乏合作機制，而是合作機制過多，甚至出現(xiàn)“制度過�！钡膯栴}，除了大量的雙邊協(xié)調(diào)合作機制外，還建立了上海合作組織（SCO）、中國－東盟“10+1”、亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞歐會議（ASEM）、亞洲合作對話（ACD）、亞信會議（CICA）、中阿合作論壇、中國－海合會戰(zhàn)略對話、大湄公河次區(qū)域（GMS）經(jīng)濟合作、中亞區(qū)域經(jīng)濟合作（CAREC）等眾多多邊合作機制，在沿線國家已經(jīng)形成了密密麻麻的機制化網(wǎng)絡(luò)。如何依托“一帶一路”的構(gòu)想，通過制度創(chuàng)新，推進現(xiàn)有雙邊、多邊以及次區(qū)域、次國家層次的眾多機制實現(xiàn)互聯(lián)互通，也是“一帶一路”努力的重點方向。

　　二、關(guān)鍵在于制度性互聯(lián)互通

　　重視“一帶一路”的制度創(chuàng)新，關(guān)鍵在于推進“一帶一路”沿線國家的制度性互聯(lián)互通。相比基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，制度性互聯(lián)互通更為根本。因為“一帶一路”沿線國家均有著古老的文明，語言差異、民族差異、宗教差異、國情差異等導(dǎo)致在價值觀念、組織體制、運行機制甚至微觀的管理規(guī)范等方面存在著很大的差異，有著深深的鴻溝，還有很多看不見的習(xí)俗、規(guī)范和慣例等存在于不同國家和地區(qū)民眾內(nèi)心深處，要想克服這些制度性障礙，打通“一帶一路”沿線國家互聯(lián)互通，讓資源、要素和信息等在這一共通的平臺上得到充分釋放，并不是一件容易的事情。

　　制度性互聯(lián)互通的前提是信息互聯(lián)互通，沒有信息的自由流動和優(yōu)化配置，制度性互聯(lián)互通就缺乏前進的動力。由于上一輪全球化主要是依托海洋展開的，沿海地區(qū)和大中城市獲得了信息資源的優(yōu)先配置，驅(qū)動沿海城市之間通過互聯(lián)互通建立起了信息聯(lián)動的網(wǎng)絡(luò)和平臺，全世界大中城市之間的“信息鴻溝”已經(jīng)大大縮小，無論是巴黎的時尚風(fēng)情，還是紐約的資本市場變動，都會以即時聯(lián)動的方式迅速傳播到世界各個城市，所有城市只要參與這一網(wǎng)絡(luò)，就能立即被此種強大的信息磁極效應(yīng)所驅(qū)動，實現(xiàn)資源的世界范圍優(yōu)化配置。然而，對于“一帶一路”沿線國家來說，大多數(shù)國家屬于內(nèi)陸地區(qū)，是全球化浪潮的薄弱環(huán)節(jié)，也是信息互聯(lián)互通的薄弱環(huán)節(jié)，互聯(lián)網(wǎng)的普及率較低，彼此對對方的了解也十分初級，不僅風(fēng)土人情十分陌生，就連山川地理等自然風(fēng)光也所知甚少。因此，在推動制度性互聯(lián)互通之前，首先要推動交通、通訊和能源等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，通過基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通實現(xiàn)“天塹變通途”，通過一些關(guān)鍵項目、關(guān)鍵節(jié)點和關(guān)鍵工程打通彼此聯(lián)系的障礙，為推進制度性互聯(lián)互通創(chuàng)造必要的前提。

　　在推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通基礎(chǔ)上，首要的是建立通常的信息流動和管理制度。信息溝通和管理制度是制度性互聯(lián)互通的首要環(huán)節(jié)，決定著其他制度性互聯(lián)互通的成敗。隨著一些基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通重大項目的推進，“一帶一路”沿線國家之間的信息交流和溝通也會變得更加迅捷，一些好的合作項目固然可以更加便利，但也會使得一些安全威脅和挑戰(zhàn)變得更加緊迫。比如在中亞地區(qū)的基地組織等恐怖主義勢力，在基礎(chǔ)設(shè)施沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通之前，要想到其他國家從事恐怖主義活動，需要跨越高原雪山，交通十分不便利，惡劣的自然條件限制了恐怖主義活動的破壞力。隨著交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也會讓這些勢力開展恐怖活動變得十分便利。為了有效管控信息流動帶來的挑戰(zhàn)，需要建立“一帶一路”信息管理制度體系，對一些關(guān)鍵項目的進展情況及其可能的影響提前做好預(yù)判，加強相應(yīng)配套管理制度建設(shè)，確�！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)進展情況存在的問題能夠及時反映出來。要重視建立不同駐外機構(gòu)之間信息共享體系，注意了解各國的項目合作意向等信息，跟蹤反饋項目執(zhí)行情況和有關(guān)問題。在此基礎(chǔ)上，要建立“一帶一路”大數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)源收集、編碼、加工以及系統(tǒng)化，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的同步化和全覆蓋，作為推動“一帶一路”治理體系的重要支撐，為推進“一帶一路”建設(shè)提供強大的數(shù)據(jù)信息支持，避免發(fā)生誤判和被動。

　　在加強信息共享體系基礎(chǔ)上，還要重視加強不同國家在同一領(lǐng)域中的管理制度與規(guī)范的銜接，尤其是建立督促檢查工作制度，把抓落實放到與制定建設(shè)規(guī)劃同等重要的位置，將督促檢查工作作為重要的保障措施貫穿于推進實施“一帶一路”的全過程。在不同議題領(lǐng)域，各國的管理制度和管理規(guī)范千差萬別，對“一帶一路”建設(shè)造成極大掣肘。在制度性銜接沒有到位的情況下，要提醒相關(guān)公民、法人和企業(yè)注意做好前期調(diào)研，主動適應(yīng)制度性落差，防止陷入“制度陷阱”�！耙粠б宦贰毖鼐�國家的政府和管理部門要做好制度性互聯(lián)互通的對話和溝通，不斷縮小制度性差異，降低交易費用，為推動“一帶一路”沿線國家的合作提供順暢的制度體系。以鐵路管理制度為例，“一帶一路”沿線國家不僅軌道標(biāo)準(zhǔn)不同，管理制度和規(guī)范也存在很大差異，如何實現(xiàn)“書同文，車同軌”本身就是一個極其艱難的事情。要切實重視不同制度的差異，在合作共贏的精神指導(dǎo)下，推動建立共同管理制度體系。

　　更為重要的是，目前在“一帶一路”沿線地區(qū)，已經(jīng)存在大量的區(qū)域合作機制倡議，有些機制已經(jīng)開展了很多年，積累了豐富的經(jīng)驗。推動“一帶一路”制度性互聯(lián)互通，還要求推動現(xiàn)有不同機制之間的相互包容，特別是在不同機制之間搭建溝通和銜接的平臺，防止不同機制之間彼此沖撞，造成更加嚴重的政治后果。同時，由于機制性互容本身涉及到復(fù)雜的利益和權(quán)力因素，需要謹慎對待，要加強實施情況的跟蹤情況，實時委托專業(yè)機構(gòu)按照客觀、系統(tǒng)、科學(xué)的原則，采取點面結(jié)合、定量與定性結(jié)合的方式，從各方面對進展的情況以及取得的效益進行評估，采取循序漸進的防止推進體制機制相互適應(yīng)，最終推動建立區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)和一系列合作機制，為“一帶一路”沿線國家的深度合作創(chuàng)造條件。

　　三、如何推進制度性互聯(lián)互通

　　推進制度性互聯(lián)互通涉及到復(fù)雜的利益問題、權(quán)力問題以及深刻的社會文化因素，非朝夕之功可以實現(xiàn)。在推進制度性互聯(lián)互通時，要著眼于長遠，采取由易到難、循序漸進的方針，通過多種有效的方式，逐步推進“一帶一路”沿線國家的制度性互聯(lián)互通，為推動彼此合作掃清制度障礙，創(chuàng)造合作動力。具體來說，可以采取走如下三條道路:

　　一是包容式互聯(lián)互通。作為一個包容性的開放平臺，“一帶一路”制度性互聯(lián)互通可以采取在不否定沿線國家舊的制度基礎(chǔ)上，通過設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、跨境合作區(qū)等多種形式，建立一些實行新制度辦法的“制度特區(qū)”，通過增量改革帶動存量改革，在探索新管理制度的過程中，不斷積累信任，比較優(yōu)劣，以新制度包容舊制度的辦法來實現(xiàn)制度性互聯(lián)互通。其實，劃設(shè)若干實行新制度的制度特區(qū)，也是原有制度體系對新制度的包容，此種包容也不是采取“鴕鳥”態(tài)度，而是存在著制度競爭，如果新制度體系在實踐中證明充滿活力和競爭力，老制度就會逐漸喪失其影響力，逐漸為新制度所替代。在中國改革開放之初，通過設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)和若干經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等方式，開展制度創(chuàng)新實驗，最終推動整個制度體系從老制度向新制度的轉(zhuǎn)移，就是一個重要的發(fā)展經(jīng)驗。

　　二是嵌入式互聯(lián)互通。與包容性互聯(lián)互通強調(diào)“老人老辦法，新人新辦法”不同，嵌入式互聯(lián)互通更強調(diào)在現(xiàn)有的老制度體系內(nèi)嵌入新功能系統(tǒng)，所有的制度框架、具體規(guī)范和管理人員都不做任何變化，不改變現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)，而是在現(xiàn)有制度體系內(nèi)嵌入一種新的制度功能，嘗試采取“老人新角色”的辦法，在一些新增的問題上設(shè)置新制度。表面上看，隨著“一帶一路”的貫通，原有的人馬和制度規(guī)定沒有發(fā)生任何變化，但在原有制度體系和人馬隊伍中賦予了一種新的功能，使得老樹發(fā)新芽，利用原有的制度體系履行新制度功能。一個典型的例子是在鐵路管理體系中，可以不動搖原有的制度體系和管理隊伍，但在跨境列車這一個議題上實行特殊的新制度規(guī)定，探索一站式通關(guān)的管理體系。此種做法在沒有觸動原有制度“奶酪”的前提下，探索實施了新制度規(guī)定，也是解決互聯(lián)互通的一個辦法。

　　三是轉(zhuǎn)化式互聯(lián)互通。相比包容性互聯(lián)互通和嵌入式互聯(lián)互通，轉(zhuǎn)化式互聯(lián)互通就具有革命性，此種做法就是要求將原有的制度轉(zhuǎn)化到新制度體系之中，將就有制度體系的框架徹底拋棄，而保留一部分習(xí)以為常的具體制度，將老制度轉(zhuǎn)化到新制度體系中，成為新制度體系中的重要組成部分。從制度變遷的穩(wěn)定性而言，革故鼎新固然可以帶來制度性飛躍，但往往社會經(jīng)濟震動大，溢出效應(yīng)過大，可能會激發(fā)嚴重的社會政治后果。因此，將一些仍然具有生命力或者有著根深蒂固傳統(tǒng)的制度成分進行保留，轉(zhuǎn)化為新制度體系中的特殊安排，以此來實現(xiàn)宏觀治理框架的革故鼎新，而保留微觀制度規(guī)定的延續(xù)。

　　總之，正因為制度創(chuàng)新蘊含著諸多優(yōu)勢，“一帶一路”完全可以以制度創(chuàng)新為抓手，走一條制度驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展新路。更重要的是，應(yīng)該挖掘沿線國家和社會文化和文明深處的智慧，締造比現(xiàn)有歐美主導(dǎo)的地區(qū)制度更具活力、更具競爭力的新制度體系，努力推進國家治理體系、區(qū)域治理體系和全球治理體系的“第二次文藝復(fù)興”，充分煥發(fā)數(shù)千年“絲路文明”的活力和潛力，從而找到一條互尊互信之路，一條合作共贏之路，一條文明互鑒之路。這才是“一帶一路”偉大構(gòu)想的最終訴求所在。