財(cái)政預(yù)算為什么管不住超收

　　財(cái)政預(yù)算是每年兩會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，今年亦不例外。溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提到，“2011年我國公共財(cái)政收入10.37萬億元，增長24.8%”，超過了2011年年初我國公共財(cái)政收入預(yù)算增長8%的目標(biāo)。再往前看，2010年全國公共財(cái)政收入為83101.51億元，執(zhí)行數(shù)為當(dāng)年預(yù)算數(shù)的112.4%，財(cái)政依然超收。

　　為什么預(yù)算收入總是與實(shí)際收入不相符？預(yù)算收入為什么約束不住財(cái)政的連年超收？這種超收會(huì)不會(huì)加劇企業(yè)及百姓的負(fù)擔(dān)？

　　必須要明確的是，中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，是解釋當(dāng)前一切中國現(xiàn)象的不可或缺的因素。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展也是財(cái)政實(shí)際收入屢超預(yù)算收入的首要原因。以2011年“預(yù)算案”為例，我國財(cái)政預(yù)算收入較2010年決算數(shù)額增加8%，主要依據(jù)是當(dāng)年經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長8%，預(yù)算收入也增加了相應(yīng)比例。實(shí)際上，這樣的累加不太符合中國現(xiàn)實(shí)與國際經(jīng)驗(yàn)。從我國現(xiàn)實(shí)來看，近十年來，中國財(cái)政收入增速從未低于GDP增速；從各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體高速發(fā)展時(shí)期經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期的財(cái)政收入高于GDP增速是比較正常的現(xiàn)象。

　　分析財(cái)政實(shí)際收入與預(yù)算收入不符，必須對預(yù)算約束有充分的了解。有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政實(shí)際收入與預(yù)算收入不符，多收和少收都是違背預(yù)算約束，不嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果；也有學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政收入應(yīng)遵循“應(yīng)收盡收”原則，超收是嚴(yán)格按程序執(zhí)行的結(jié)果，沒有不妥。如果按預(yù)算規(guī)定，核定了最終征收目標(biāo)，超出部分未能入庫，才是違背了《預(yù)算法》。

　　上述爭議涉及到如何認(rèn)識財(cái)政預(yù)算的問題。一個(gè)國家的財(cái)政預(yù)算，如果是追求預(yù)算數(shù)與實(shí)際數(shù)相符，那么財(cái)政收入數(shù)額就有必要向預(yù)算收入數(shù)額看齊；而如果是追求收入管理盡可能高效率，那么財(cái)政收入就應(yīng)該堅(jiān)持《預(yù)算法》制定的“應(yīng)收盡收”原則，不必關(guān)心是否超收或者少收。從世界范圍來看，有的國家堅(jiān)持了預(yù)算收入約束財(cái)政收入的原則，有的國家選擇了“應(yīng)收盡收”的原則，但是很少有國家像我們一樣，一方面強(qiáng)調(diào)“應(yīng)收盡收”，另一方面，盯著預(yù)算約束。因此，長期來看，我國的預(yù)算改革需要在二者之間作出權(quán)衡，選擇其一，而不是如現(xiàn)在一樣并行相悖。

　　分析了上述原因，我們又該如何看待財(cái)政預(yù)算管不住超收的現(xiàn)實(shí)呢？

　　首先，中國預(yù)算改革起步較晚，在我國市場經(jīng)濟(jì)初步形成后財(cái)政才有了真正意義上的預(yù)算、決算程序。全面來看，預(yù)算制定、管理、改革等各個(gè)步驟都具有明顯的起步特征。一方面，預(yù)算收入的制定原則是按簡單的GDP增速同比增加，沒有考慮到執(zhí)行過程中的具體問題，比如，GDP增速高于預(yù)期，預(yù)算外資金進(jìn)入預(yù)算內(nèi)，稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠期結(jié)束等等。另一方面，少做預(yù)算收入是為了控制支出膨脹。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要政府支出的領(lǐng)域比較多，而且很多支出一旦開始就會(huì)持續(xù)追加。因此，為了控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就要控制支出總額。在傳統(tǒng)的“量入為出”原則下，如果預(yù)算收入盲目做大，不僅有可能承擔(dān)收不來這么多錢的風(fēng)險(xiǎn)，而且可能催生擴(kuò)大支出的不理智行為。因此，財(cái)政預(yù)算收入預(yù)測的保守，也是多方客觀原因所致。

　　第二，預(yù)算制定講求連續(xù)穩(wěn)定，而財(cái)政收入執(zhí)行卻面臨諸多政策及環(huán)境變化，預(yù)算收入與實(shí)際收入就是在這一靜一動(dòng)之間發(fā)生了錯(cuò)位。預(yù)算的制定講求連續(xù)和穩(wěn)定，這是《預(yù)算法》的基本原則，也是世界各國政府通行的基本標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算的連續(xù)和穩(wěn)定有許多苛刻的條件，比如假定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定、宏觀政策穩(wěn)定、國外環(huán)境穩(wěn)定等等。這些條件就是要保證預(yù)算制定可以參考?xì)v年的變化趨勢，制定財(cái)政收入和支出的具體數(shù)額。實(shí)際上，中國財(cái)政預(yù)算面臨的相關(guān)環(huán)境，不滿足如此嚴(yán)格的條件。作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，我們的財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策，在每個(gè)財(cái)政年度都有所調(diào)整。這些調(diào)整有的在預(yù)算制定時(shí)能有所考慮，有的卻難以預(yù)計(jì)。比如，2008年“5·12”特大地震，除了中央的救災(zāi)補(bǔ)貼，還有大家很少關(guān)注的災(zāi)區(qū)增值稅減免，再比如，2010年應(yīng)對金融危機(jī)的一系列財(cái)稅政策變動(dòng)及2011年個(gè)人所得稅起征點(diǎn)調(diào)整，這些變化都實(shí)實(shí)在在地影響到了預(yù)算收支。這一靜一動(dòng)之間的錯(cuò)位造成了預(yù)算制定與實(shí)際執(zhí)行之間的收入偏離。

　　第三，財(cái)政收入預(yù)測本身就是世界性難題，中國尚在摸索適合自身發(fā)展規(guī)律的預(yù)測辦法。縱觀世界各國，有的國家?guī)缀鯊牟恢贫ㄘ?cái)政收入預(yù)算，因?yàn)樗麄兇蠖嗾J(rèn)為財(cái)政收入變化難以捉摸，計(jì)劃不如變化快。其他制定收入預(yù)算的國家，也采取了一系列辦法，盡可能縮小年初預(yù)算數(shù)與年末執(zhí)行數(shù)的偏差。美國財(cái)政部每年制定收入預(yù)算有非常復(fù)雜的過程，大致包括預(yù)算信息采集、分析、建模、預(yù)測、預(yù)檢驗(yàn)等。但從其實(shí)際效果來看，很多年份偏差依然較大，偏離度超過10%。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》明確了收入預(yù)算制定的必要性及內(nèi)容，但適合我國財(cái)政收入預(yù)算的信息采集、估計(jì)方法及先期檢驗(yàn)都未成形。這也客觀造成了財(cái)政預(yù)算收入與實(shí)際收入的不符。

　　毫無疑問，財(cái)政收支預(yù)測得越精確，政府行為就越有方向，政府與市場、企業(yè)、居民之間的關(guān)系協(xié)調(diào)也更有依據(jù)，但目前我國預(yù)算部門尚不具備這樣的能力。要彌合中國預(yù)算收入與實(shí)際收入之間的鴻溝，一方面要保證財(cái)經(jīng)信息的有效搜集與精確化處理，一方面要在完善財(cái)政預(yù)算制度方面扎實(shí)推進(jìn)。