日前，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，改革開(kāi)放在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的每一次突破和發(fā)展，無(wú)不來(lái)自人民群眾的實(shí)踐和智慧。要鼓勵(lì)地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵(lì)不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點(diǎn)，善于從群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、百姓生活的難點(diǎn)中尋找改革切入點(diǎn)，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。

　　基層和各級(jí)地方政府首創(chuàng)精神的發(fā)揮是中國(guó)改革開(kāi)放取得巨大成就的重要原因。這個(gè)認(rèn)識(shí)寫(xiě)入了黨的紀(jì)念改革開(kāi)放30周年的文件中。中國(guó)是一個(gè)內(nèi)外部關(guān)系處于快速變革，治理問(wèn)題層出不窮、復(fù)雜多樣的大國(guó)。在這樣的大國(guó)治理過(guò)程中，地方政府，尤其是基層政府處于國(guó)家——社會(huì)、中央——地方、國(guó)內(nèi)——國(guó)際的三維關(guān)系之中，承擔(dān)著體現(xiàn)國(guó)家形象，貫徹國(guó)家意志，執(zhí)行上級(jí)政策，反映社會(huì)訴求，直面各類(lèi)矛盾的多重功能。

　　然而，由于這些功能相互間存在著緊張關(guān)系，使得地方政府常常處于矛盾的焦點(diǎn)，成為社會(huì)輿論關(guān)注和批評(píng)的對(duì)象。盡管如此，各級(jí)地方政府的履職，推動(dòng)了國(guó)家治理績(jī)效的提高和改進(jìn)。地方在諸多政策領(lǐng)域的探索創(chuàng)新，在國(guó)家治理中發(fā)揮了實(shí)驗(yàn)功能、示范效應(yīng)、減震效應(yīng)。習(xí)近平同志評(píng)價(jià)說(shuō)，這些探索創(chuàng)新起到了偵察兵和先遣隊(duì)的作用。

　　筆者認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新是隨著改革開(kāi)放的深入不斷推進(jìn)的。大致可以分為4個(gè)階段。通俗地說(shuō)，有4個(gè)不斷升級(jí)換代的版本。

　　1.0版到4.0版升級(jí)的進(jìn)程

　　1.0版出現(xiàn)在改革開(kāi)放初期。主要體現(xiàn)為農(nóng)村基層的創(chuàng)新，代表是安徽鳳陽(yáng)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，肇始于廣西宜山的村民自治，發(fā)源于吉林榆樹(shù)的村民“海選”，等等。這些創(chuàng)新得到了1982年憲法、地方政府組織法以及1988年村民委員會(huì)組織法的確認(rèn)。在這個(gè)時(shí)期，中國(guó)的改革重點(diǎn)是農(nóng)村改革，縣又是廣大農(nóng)村的主要管理單位，因此在1980年代后期也成為改革對(duì)象。一些地方被確定為縣級(jí)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，后來(lái)逐漸增多，到1992年，達(dá)到了350多個(gè)。這個(gè)時(shí)期地方政府創(chuàng)新的突出特點(diǎn)是地方的自發(fā)性。經(jīng)歷過(guò)“文革”浩劫后，百?gòu)U待興，經(jīng)過(guò)干部“四化”后，一大批有知識(shí)、有事業(yè)心、年輕的干部充實(shí)到各級(jí)政府之中。他們銳意進(jìn)取，積極探索，為破除制度弊端，構(gòu)建新的制度提供了經(jīng)驗(yàn)參考。

　　2.0版出現(xiàn)在1994年分稅制改革后。這也是真正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的基層和政府創(chuàng)新。隨著鄧小平“南巡”談話的發(fā)表，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制明確為改革的目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級(jí)政府的首要任務(wù)。1994年分稅制改革，明確了中央與地方的財(cái)政和事權(quán)關(guān)系，使得地方政府承擔(dān)起更多具體的職能，推動(dòng)著地方政府更加重視加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個(gè)時(shí)期的地方政府創(chuàng)新集中在改善投資環(huán)境，提高政府運(yùn)行效率方面，許多地方在行政審批和行政服務(wù)方面作出富有價(jià)值的創(chuàng)新探索。而招商引資產(chǎn)生的一系列負(fù)面后果，也隨著地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)度追求逐漸顯露出來(lái)。

　　3.0版出現(xiàn)在2002年黨的十六大召開(kāi)之后。這是新世紀(jì)的創(chuàng)新。在新世紀(jì)，政府創(chuàng)新有了明確的價(jià)值方向和系統(tǒng)的指導(dǎo)原則。2002年，黨的十六大報(bào)告在總結(jié)過(guò)去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出，“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉�！贝撕螅�政府創(chuàng)新得到了各級(jí)政府以及社會(huì)各界的積極回應(yīng)。民主、法治、責(zé)任、透明、廉潔、服務(wù)等價(jià)值理念相繼被執(zhí)政黨采納，成為政府改革追求的目標(biāo)。和諧社會(huì)建設(shè)、社會(huì)治理改革、學(xué)習(xí)型組織建設(shè)等改革命題為各級(jí)政府開(kāi)拓了新的領(lǐng)域，使得地方政府創(chuàng)新的領(lǐng)域更廣、內(nèi)容更為豐富。這個(gè)時(shí)期有兩個(gè)現(xiàn)象尤其值得關(guān)注，一個(gè)是在四川等地出現(xiàn)的黨內(nèi)民主探索，盡管引起較大的爭(zhēng)論，但是為中國(guó)的民主政治建設(shè)提供了重要的經(jīng)驗(yàn)；另一個(gè)是地方政府創(chuàng)新非�；钴S的浙江省。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府創(chuàng)新形成良性互動(dòng)，產(chǎn)生了民主懇談、開(kāi)放式?jīng)Q策、效能革命、政府績(jī)效評(píng)估等許多具有全國(guó)推廣價(jià)值的創(chuàng)新。

　　黨的十八大之后，開(kāi)啟了基層和地方創(chuàng)新向4.0版升級(jí)的進(jìn)程。之所以這樣說(shuō)，有3個(gè)主要原因：一是十八大之后，確定了全面深化改革的總體目標(biāo)，提出要完善中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這為地方政府創(chuàng)新設(shè)定了框架、目標(biāo)和評(píng)價(jià)的原則；二是確定了頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合的改革創(chuàng)新基本原則，并且更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)下的試點(diǎn)探索、地方首創(chuàng)。這確定了地方政府創(chuàng)新要遵循的原則和采取的路徑；三是提出依法改革的原則，明確了基層和地方創(chuàng)新要于法有據(jù)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立法治思維，學(xué)會(huì)使用法治方式。