日前,為期3個(gè)月的首次土地財(cái)政“家底”審計(jì),正式拉開序幕。從8月中旬開始,國(guó)家審計(jì)署將對(duì)過去6年地方土地出讓收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法等情況進(jìn)行審計(jì)。其中,從2008年到2013年6年間,地方政府總計(jì)約15萬億元的土地出讓金,將成為審計(jì)重點(diǎn)之一。(8月21日《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》)

　　事實(shí)上,在2007年、2009年和2011年,審計(jì)署對(duì)部分地區(qū)的土地出讓金,曾經(jīng)做過一些審計(jì)工作。但近幾年,地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預(yù)算管理等問題,并未因?yàn)閷徲?jì)而消減。相反,隨著土地出讓金規(guī)模越來越龐大,這些問題引發(fā)的社會(huì)矛盾與日俱增。

　　作為審計(jì)“頑疾”的土地出讓金,本屬于政府性基金收入的一種。按照土地作為公共資源的基本屬性,以及財(cái)稅收入“取之于民、用之于民”的原則,巨額土地出讓金必須回答“從哪里來,到哪里去”的問題。這不僅涉及地方財(cái)政安全,同樣關(guān)系著社會(huì)公眾的民生福祉。

　　但問題是,在地方追求GDP增長(zhǎng)的指揮棒下,巨額的土地出讓金不僅成為各方監(jiān)管的漏洞,甚至地方政府為招商引資,在土地出讓金上大做文章,或采取欠征、少征、漏征土地出讓收入,或采取先征后返、以各種名義進(jìn)行補(bǔ)貼等方式違規(guī)減免土地出讓收入,或是空轉(zhuǎn)、虛增土地出讓收入。這當(dāng)中,又夾雜著大量的權(quán)力尋租和利益輸送,也因此讓一些基于土地的產(chǎn)業(yè)成本被推高。最為明顯的,便是非理性增長(zhǎng)的房地產(chǎn)行業(yè)。據(jù)此前的報(bào)道,土地成本占據(jù)房地產(chǎn)開發(fā)商項(xiàng)目成本的近6成,顯然,房?jī)r(jià)的高低與地價(jià)的高低緊密相關(guān)。

　　于是,此次對(duì)土地出讓金的審計(jì),加上此前中央巡視發(fā)現(xiàn)的腐敗問題中土地財(cái)政和房地產(chǎn)赫然在列,讓人們不得不以反腐的視角,來看此次審計(jì)土地出讓金。

　　當(dāng)然,在反腐力度持續(xù)加大的趨勢(shì)下,通過對(duì)土地出讓金的審計(jì),繼續(xù)完成拍“蒼蠅”、打“老虎”的反腐工作,規(guī)范地方政府的權(quán)力行為,扭轉(zhuǎn)地方政府“賣地為生”的發(fā)展思路,自然也是情理之內(nèi)和預(yù)料之中的事情。但是,倘若僅僅以反腐來看此項(xiàng)審計(jì)工作,則將會(huì)湮沒審計(jì)土地出讓金的真正意義。

　　土地出讓收入之所以能夠作為地方政府的“第二財(cái)政”,根源在于1994年實(shí)施的分稅制。按照分稅制的劃分,地方財(cái)稅收入的大部分,將上繳到中央,而留給地方的那部分財(cái)稅收入,即便加上中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,仍不足以讓地方政府有足夠的資金,來完成對(duì)社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)的任務(wù)。尤其是推出GDP政績(jī)考核之后,捉襟見肘的地方政府,只能以出賣土地的方式來獲取建設(shè)資金,但與此同時(shí),形成了官員為政之中“寅吃卯糧”的惡性循環(huán),進(jìn)而地方政府債臺(tái)高筑。

　　在依賴土地財(cái)政的地方經(jīng)濟(jì)尚未出現(xiàn)大問題之時(shí),對(duì)土地出讓金“摸家底”,除了搞清楚腐敗的問題,更重要的便是要摸清楚寄生于土地財(cái)政之上的財(cái)權(quán)、事權(quán),以及因此產(chǎn)生的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn),比如,影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定的房地產(chǎn)市場(chǎng)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

　　只要“家底”摸清楚了,才能較快地?cái)M定應(yīng)對(duì)策略。因?qū)徲?jì)土地出讓金,或?qū)⒊雠_(tái)的應(yīng)對(duì)策略,很有可能便是分稅制的改革——按照財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一,重新理順中央與地方的財(cái)稅分配關(guān)系。

　　正如國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義所言:“有些問題是因體制性障礙或制度上的漏洞產(chǎn)生的,而完善體制、機(jī)制需要一個(gè)很長(zhǎng)的過程,是不可能一蹴而就的。”也因此,要徹底遏制土地財(cái)政導(dǎo)致的權(quán)力腐敗、地方債務(wù)危機(jī)以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫化,則必須堵上體制性的漏洞。

　　如果按照此思路,可以預(yù)見的是,財(cái)權(quán)、事權(quán)重新分配后,將能夠調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性,根除了土地財(cái)政腐敗的土壤,遏制住地方政府隨便花錢和收錢的沖動(dòng),那么房地產(chǎn)市場(chǎng)的理性回歸,也就是水到渠成的事情了。而這,更契合審計(jì)作為保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的一個(gè)“免疫系統(tǒng)”的出發(fā)點(diǎn)。(馬想斌)